図１　普通交付税算定結果の推移（東京都分）

図２　普通交付税算定結果の推移（特別区分）

3.　特別区各区へ地方交付税を適用した場合の問題点 　特別区各区に地方交付税を適用すると、2006年度においては交付団体11、不交付団体12という結果となった。墨田区、大田区、中野区、杉並区、北区、荒川区、板橋区、練馬区、足立区、葛飾区、江戸川区の11区が交付団体となった。特別区においても約半数が交付団体になることが明らかとなった。 　この算定結果から以下の３点が明らかとなった。 　第一に、基準財政収入額をみると、都心３区に極端に税収が集中することになり、特別区間の財政力格差が拡大する。とくに千代田区には巨大な税収が集中することになる。 　１人当たりの基準財政収入額で比較すると、最大は千代田区の545.8万円、最低は足立区の11.2万円である。48.8倍の開きがある。財政力指数では、最大は千代田区の27.14、最低は足立区の0.6である。48.2倍の開きがある。特別区間の財政力格差が極端に開く形となる。 　特別区各区が市になるとすると、巨大な税収をもつ富裕団体と財政力指数0.6の窮乏団体が出現することになる。 　第二に、都区財政調整制度と地方交付税の基準財政需要額を比較すると、都区財政調整制度の方が高い。１区を除いて都区財政調整の基準財政需要額が地方交付税のそれを上回っている。都区財政調整制度では、東京都が執行している上下水道や消防などの大都市事務分の需要額が計上されていないにもかかわらず、額が高い。特別区全体の地方交付税交付金は１兆5,597億円であるが、都区財政調整交付金総額は１兆9,000億円である。交付団体においては、現行の都区財政調整制度の基準財政需要額よりも低い額となり、現行の行政需要を賄う財源が保障されないことになる。これは地方交付税の単位費用、補正係数などが、都区財政調整制度のそれに比べ、低目に設定されているためである。 　第三に、交付団体は12区となり、12区に交付する地方交付税の総額は2,179.5億円である。特別区各区に地方交付税を適用しようとすると、この金額を地方交付税特別会計から支出しなければならないことになる。都区財政調整制度が存在することで、地方交付税特別会計からの支出をしないで済むことになる。 　以上みてきたように、特別区間の財政力格差の拡大、現行の基準財政需要額の水準を満たせない、地方交付税特別会計からの支出増大などの点から、特別区各区への地方交付税適用には困難があることが明らかとなった。 　ところで、地方交付税の特別区各区への個別の適用の困難性を明らかにすることは、反面では、都区財政調整制度が果たしている独自の役割を明らかにしていることでもある。特別区各区に地方交付税が適用できないからこそ、都区財政調整制度が存在しているということである。 　それは、都心区の税収を、東京都と特別区で分け合うことだけでなく、国をもふくめた３者で分け合うという構造である。都区財政調整制度が存在することで、第一に、国は、特別区交付団体分の交付金を地方交付税特別会計から支出しなくて済む。地方交付税を適用することで、交付団体となった特別区に対して、2006年度の試算で2179.5億円の交付金を地方交付税特別会計から支出をしなければならないが、これが必要なくなる。このことがわが国の地方財政制度における都区財政調整制度の最大の存在意義である。第二に、東京都は、上下水道、消防などの大都市事務分に関わる経費を得ることができる（2006年度都区財政調整当初算定で１兆5,306.9億円）。第三に、特別区では、地方交付税で算定される基準財政需要額よりも有利な需要額の算定が行われ、財政力の弱い区にも財源保障が行われる。また、そのことを通じて、地方交付税制度を適用すると表面化する巨大な財政力格差を、１つの財政（制度）に組み込むことで、一定程度に圧縮する役割を果たしているのである。 　この３つが都区財政調整制度の意義である。特別区の自治の制約を前提として、国、東京都、特別区の三者の財政上の利害の一致と均衡のうえに都区財調制度は存立しているのである。 　現行の地方交付税制度を前提として、特別区が地方交付税の適用を受け、一般市同様になるためには、この都区財政調整制度の３つの存在意義（財政調整を通じた国、都、区の利害の均衡）を保障することがさしあたり必要となる。 　特別区各区への地方交付税適用は難しいとすれば、特別区に地方交付税を適用し、市となるためには、どのような方法があるのか。 　地方交付税を特別区各区に個別に適用すること以外の方法としては、特別区を１つの地方団体として、地方交付税を適用する方法が考えられる。 　そうすることによって、第一に、特別区は１つの地方団体として算定され、これまでどおり不交付団体となり、個別の算定において交付団体となった区に対しての地方交付税交付金が必要なくなる。第二に、東京都には、大都市事務を委託するなどして、その経費を配分することができる。第三に、地方団体（１つになった特別区）内部の調整によって財政力の弱い区にも財源が保障されることになる。これらのことから国、都、区の均衡を崩すことなく、地方交付税の適用を実現することがさしあたり可能となる。 　１つの地方団体となるためには、特別区が１つの政令指定都市となる場合や特別区各区が連合して１つの市を形成する場合などが考えられる。 　１つの政令指定都市になる場合には、830万人という巨大な人口が集中する基礎自治体において、身近な地方政府として機能することができるのか、住民参加が保障できるのかという基本的な問題が発生する。さらに、政令指定都市では区は自治区ではなく行政区になってしまうという問題がある。 　連合して１つの市を形成するという構想は、第２次特別区制度調査会報告（2007年）が「基礎自治体連合」として提案しているものである。それによれば、特別区各区が市となり連合して１つの市を形成し、大都市事務や財政調整を行うことになる。 　都市が連合するためには、連合の目的を明記した理念が必要である。都市の連合には自治制度や住民自治の前進に寄与する理念がなければならない。また、特別区のためだけの制度ではなく普遍的な自治制度として、開かれたものでなければならない。そうでなければ、特別区の連合は財政の調整だけを目的とした、財政調整連合になってしまう。 　都区財政調整制度は、国、東京都、特別区の間で、財源を分け合う制度である。このことによって国は交付税会計からの支出を免れ、都は大都市分の経費、特別区は財政調整交付金を得るなど、３者にとって利益を得る構造になっている。現行地方交付税制度の下で、特別区各区に、個別に地方交付税を適用することになれば、国は交付団体へ地方交付税交付金を支出し、都心区以外は、これまで以下の交付金水準となる。一方、都心区には膨大な財源が集中することになる。地方交付税制度の存立を脅かす事態が発生することになる。 　国、都、区の均衡を崩さず、現行の地方交付税制度に影響を与えないで、特別区が市になるには、特別区各区が連合して、都市連合を形成し、地方交付税を適用し、市となる方向が、１つの選択としては成り立つのである。しかし、その場合、普遍的な自治制度としての都市連合が求められるのである。 　最後に、特別区各区が市になるための財政システムを、現行の地方交付税制度の改変も含めて展望するとすれば、どのような方向があるのかを考察したい。 　2000年都区制度改革前の都区財政調整制度には、納付金という制度があった。税収が財政需要額を超過しているところからは納付金として、一定の金額を納付させ、それを財政調整の財源に入れるという制度である。この制度のように、財政需要額を超えて一定の税収がある富裕団体から、一定の割合で納付金を納付させ、それを資金としてプールしたものを財源として、地方交付税を補充する財政調整として活用するという方法である。 　納付金は、国の地方交付税特別会計には入れずに、地方団体の連帯的な財政調整資金として、地方団体が共同で管理する会計を創設し、そこに繰り入れることにする。地方団体が連帯して運営する水平的財政調整システムである（例えば、ドイツ州間財政調整制度(５)のような）。それは地方交付税を補完する形で交付される。 　こうした制度を導入することによって、市となった特別区各区は、地方交付税では不足する部分を補完的に保障される。また、特別区だけでなく、地方交付税では算定されない、独自の行政需要をかかえる地方団体に補完的に交付されることになる。 むすび 　次の都区制度改革の課題は、都区制度から離脱し、都区財政調整制度を廃止し、特別区が普通地方公共団体としての市となることである。特別区各区に地方交付税を適用した場合、市になることは可能になるが、特別区間の財政力格差の拡大、都区財政調整制度の基準財政需要額の水準を保障できない、地方交付税特別会計からの支出増などの問題が発生する。なかでも地方交付税特別会計からの支出が最大の問題である。 　現在、国から地方への税源移譲、税源交換など、地方財政改革のありかたをめぐって、様々な提案がなされ、ホットな議論がたたかわされている。そこで提示されている具体的財政システムとその論理は、特別区各区が市になるための財政システムの探求という、本研究テーマとも密接に関わるものであり、その検討は不可欠であると考える。今後の研究課題としたい。

参考文献 1.　石原信雄（2000）『新地方財政調整制度論』ぎょうせい 2.　井上洋一（2002）「都区財政調整度改革２つの方向について」都区制度研究会編『都区財政調整改革のための提案』東京自治研究センター 3.　――――（2006）「都区制度と都区財政調整制度」『るびゅ・さあんとる』(６)東京自治研究センター 4.　――――（2009a）「石原都政と特別区の財政－財政分析を踏まえて」『るびゅ・さあんとる』(９)東京自治研究センター 5.　――――（2009b）「石原都政と都区制度改革―2000年等制度改革以降の都区関係」『るびゅ・さあんとる』(９)東京自治研究センター 6.　岩見良太郎（2007）「東京都市再生－その戦略と矛盾」小宮昌平ほか『石原都政の検証』青木書店 7.　大杉覚（2009）「都区財政調整と大都市東京」『都市問題研究』61(４) 8.　菅原敏夫（2000）「都区財政調整制度改革」都区制度研究会編『新しい財政調整制度をめざして』東京自治研究センター 9.　――――（2002）「都区制度改革論の変遷」都区制度研究会編『都区財政調整改革のための提案』東京自治研究センター 10. 金井利之（2008）「都区制度改革」『るびゅ・さあんとる』(８)東京自治研究センター 11. ――――（2007）『自治制度』東京大学出版会 12. 地方交付税制度研究会（2006）『平成18年度地方交付税制度解説（補正係数・基準財政収入額篇）』、地方財務協会 13. ――――――――――（2006）『平成18年度地方交付税制度解説（単位費用篇）』、地方財務協会 14. 寺洋平（1998）「都区制度改革　特別区を『市（町村）並み』にすることの意味」『自治総研』238号 15. 東京都財務局主計部『地方交付税及び地方特例交付金算出結果表』昭和60年度～平成21年度 16. 東京都主税局（2008）『東京都税務統計年報』平成18年度 17. 東京都総務局行政部区政課（2008）『特別区決算状況』平成18年度 18. ――――――――――――（2009）『都区財政調整』平成21年度 19. 東京都総務局行政部市町村課（2007）『普通地方交付税算定結果』平成18年度 20. 特別区協議会（1983）『都区財政調整制度のしくみと沿革』 21. ――――――（2007a）『第25回特別区の統計』平成18年版 22. ――――――（2007b）『第二次特別区制度調査会報告「都の区」の制度廃止と「基礎自治体連合』』 23. 中村良弘（2004）『ドイツ州間財政調整の改革－「水平的財政調整」の射程』地方自治総合研究所 24. 町田俊彦（2002a）「新都区財調の提案」都区制度研究会編『新しい財政調整制度をめざして』東京自治研究センター 25. ――――（2002b）「ドイツにおける財政調整」都区制度研究会編『新しい財政調整制度をめざして』東京自治研究センター 26. ――――（2002c）『地方交付税改革論と問題点』地方自治総合研究所

(１)　地方交付税制度の制度解説は石原（2000）に詳しい。 (２)　市町村は人口10万人、面積160平方キロメートル。 (３)　単位費用、補正係数は各年度によって変動する。単位費用については地方交付税制度研究会「地方交付税制度解説単位費用篇」（各年度）、補正係数については地方交付税制度研究会「地方交付税制度解説補正係数、基準財政需要額篇」（各年度）に詳しい。 (４)　毎年７月、東京都普通交付税算定結果（道府県分・大都市分）は東京都主計部財政課より公表されている。また東京都総務局行政部市町村課「普通地方交付税算定結果」（各年度）から、特別区（大都市分）の地方交付税の基準財政需要額、基準財政収入額の項目ごとの額を知ることができる。 (５)　ドイツ州間財政調整制度は町田（2002b、c）、中村（2004）に詳しい。