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1. はじめに
(１) 大規模災害はいつも想定外
東日本大震災から５年４か月、この間、広島の安佐地区では土砂災害が起こり、御嶽山が噴火し、熊本では大地震が起こった。人類の生活は常に災害と隣り合わせの歴史であり、そこから立ち上がり減災の工夫を重ねてきた。私の住む街・浦安は市域の大半が埋立地で出来ており、東日本大震災では長時間続いた揺れにより市域の86％が液状化被害に遭うという事態に陥った。未だ誰も直面した事のない世界最大規模の液状化は、既存の制度では補完できない多くの課題を露呈することになった。例えば、災害に係る住宅の被害認定基準運用指針では倒壊や火災などが家屋被害の目安となっており、液状化によって"無傷で傾く"という特異な被害は認定基準から外れていた。そのため基準の見直しを要請するところから始める必要があった。また、その影響で浦安は当初「深刻な被災をした家屋はない」という認定となり、災害救助法の適用からも外れていた。様々な働きかけの結果、その後適用されたが、発災から災害救助法の適用までに２週間の時間を要した。その間、浦安市は国や県からの財政支援の見込みがない中で応急復旧を進めねばならず、更に、被災地であるにもかかわらず計画停電の対象地域であり続けた。
このような浦安市の経験と、そこから見える課題を抽出することは、いずれ必ず来る、次なる災害への教訓と備えになるものと考え、本稿の考察を進めたいと思う。
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| 液状化により傾いたバス停 | | 浮力により飛び出たマンホール |
2. 液状化被害の実態
(１) 浦安の被災の概要
2011年３月11日午後２時46分、東日本を巨大地震が襲った。浦安での最大震度は５強。更にその29分後に起こった最大余震（浦安は震度５弱）に長時間大きく揺さぶられたことで被害が拡大した。市域面積1,698ha中、被災面積は1,455ha（86％）、被災者数９万6,473人。道路の被害延長約112km、下水道破損地区面積約820ha、これは都市部の被害としては世界最大級と言える。これまで、液状化については市の地域防災計画上も、大地震時には発生すると予測されていたが、実際経験してみると想像以上だったというのが実感である。
一方で、家屋の倒壊や火災が予想されていた元町地域と呼ばれる木造密集住宅が多く並ぶ旧市街地は全くの無傷であった。「死者はゼロ人、倒壊家屋も１軒も出ていない」と聞くと被害が少ない様に感じるかもしれない。しかし、埋立地固有である"液状化"被害の「見えにくさ」「理解のしにくさ」で、今後浦安市は幾度も苦境に立たされることとなる。
発災から１時間後に浦安市災害対策本部を設置したが、平常業務と被災対応が混在し初動の段階では職員体制が整わなかった。徐々に防災備蓄倉庫の解放や避難所の開設要求、インフラの復旧要請などが大量に寄せられるようになる。絶え間なく続く余震、噴出した泥水に覆われ表示が一切見えなくなった道路、いつ倒壊するか分からない傾いた電柱、浮力によりあちこちに浮き上がった人の背丈よりも高いマンホール。そんな危険な状態の中、必死に情報収集を行った。公共交通は地下鉄が震災当日の夜遅くに再開したが、ＪＲは翌日昼まで寸断され、多くの市民が都内の職場から夜を徹して歩いて帰宅した。発災当日は、市内38ヶ所に避難所を開設。発災当日夜は6,050人が身を寄せた。
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| 避難所に身を寄せる人たち | | 噴出土砂に埋まり動かせなくなった車 |
翌12日になってようやく被害の全容とその深刻さが把握されるようになった。
それからは寸断したインフラを補完するため、自衛隊及び県の水道局による給水（震災後３月末までに延べ211回行われた）、大量の噴出土砂の撤去作業、そして何より各施設やライフラインの応急復旧に全力を注ぐこととなる。地中のライフラインに甚大な被害が出たのも液状化の特徴である。最も早かったガスで100％復旧したのが３月30日、上水道は４月６日、下水道の全戸復旧は４月15日と、ひと月以上水を流すことが出来なかった。その間お風呂に入る、トイレを流すという最低限の衛生を保つことも出来なかったため、市内のホテルなどで入浴の特別支援を実施する動きもあった。「水に関しては上水ばかり意識しがちだったが、実際には下水を絶たれる方が断然辛い」と被災した市民が口を揃えた。また学校や幼稚園、老人ホーム、公民館などといった公益施設は、223ヶ所中113ヶ所が被災。卒業式や入学式は復旧活動と並行して行われた。
特筆すべきは市民の動きである。発災翌日に災害ボランティアセンターが開設され４月15日の応急復旧が終わるまでに延べ8,629人が参加し、泥かき、給水の支援、入浴介助、便袋の配布、仮設トイレの清掃などに携わった。仮設トイレは全域で950個設置したが、海辺の街特有の強い海風に倒れることもしばしばあり、お風呂に入れない環境でありながら糞尿の清掃をせねばならない場面も散見された。
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| 市民による土砂撤去作業 | | このような景色が連日市内各所で見られた |
土砂撤去作業は連日行われたが、そのうちに噴出土砂が乾き、粉塵となって市内を舞うようになった。目や口に入らないよう大人は防塵のメガネやマスクを着用しながら撤去作業を行い、子どもたちは外出を控えねばならなかった。外に出られないストレス、また被災生活の影響から精神的に不安定になったり、続く余震で船酔いの様な状態になる子どもたちも多く見受けられた。また子どもたちに現れた影響として、傾いた家に住み続けることにより平衡感覚が麻痺し、後日、体育の授業で平均台を歩けなくなっているという指摘が学校から上がったことも液状化という被害ならではのものであろう。
震災から約１ヶ月経った４月15日、全ての応急復旧が終わり（応急復旧費25億円）、ここから５年に渡る本復旧が始まる事となる。
建物の被害は、全壊24棟、大規模半壊1,560棟、半壊2,185棟、一部損壊5,385棟。
これは、東日本大震災で起こった全国の液状化被害家屋約２万7,000棟の１/３にあたる。被害想定の見込み額は実に734億円であった。
3. 被災にどう立ち向かったか
(１) 財 政
震災後の市の大きなテーマのひとつが、今後の財政運営をどうしていくか、という点であった。浦安市は全国の中でも財政的ゆとりがある自治体ではあるが、同様に全国屈指の財政力を誇っていた兵庫県の芦屋市が、阪神・淡路大震災の後、多額の起債残高により苦しい財政運営を強いられているという前例があり、浦安市も二の舞になる可能性は十分にあった。復旧・復興が最優先事項ではあるが、そのためにも財政破たんを防がねばならない。
そこで芦屋市から聞き取りをさせて頂き、復旧復興事業の財源をどのように捻出すべきか助言をもらった。そこから明らかになったのは起債で賄う危険性であった。地方交付税の交付団体であれば、起債の元利償還金が交付税措置されるが、不交付団体では事実上市税等からの返済となる。借入には十分な注意が必要だと芦屋市から学んだ。
2011（平成23）年度予算は当然のことながら大震災の影響を考慮した予算とはなっていない。市民税、固定資産税などの税の震災減免が想定され、歳入減は多額になることが見込まれた。一方で復旧・復興予算など、歳出が大幅な増額となることも確実であろう。そこで、全ての歳出に見直しをかけ、新規事業の停止、全ての部署において歳出予算額の原則２割カットを実施するという形で新年度を迎えた。
そのように財源確保を慎重に行ったところではあるが、実際には国が多額の財政支援を講じることになり、通常の特別交付税の枠外で、被災自治体の復旧・復興に係る地方負担分をゼロにするための"震災復興特別交付税"を創設。浦安市は2014（平成26）年度までに199億８千万円の交付を受けることとなり、この交付税のおかげで起債や一般財源からの支出を免れることができた。2016（平成28）年度の一般会計予算は714億円、そのうち災害復旧費は12億７千万円弱と、震災からこれまでの予算の中で格段に少なくなった。大震災から５年が経過し、浦安市の予算自体は平常稼働の感がある。
(２) 被災者生活再建支援
災害による住家被害に対する国の再建支援制度に「被災者生活再建支援制度」がある。通常は、まず住家が罹災した市民から申請を受け、市町村が被災家屋の実態を調査し、その調査をもって発行"罹災証明"に記された被害状況に応じて被災者生活再建支援制度が適用される。しかし、１万を超える被災家屋の調査を、申請を待って個別にやっていては復旧が進まず市民に不利が生じると判断し、本来、「申請主義」である家屋調査を「職権主義」で行った。事前に広報紙などで調査地区の周知徹底を行い、地区ごとに一斉調査を実施した。膨大な被災家屋を限られた職員だけで調査することは不可能に近く、「ネットワークおじや」や他の市町村職員の常時30人を超える協力があったことで実施することが出来た。
次に、調査結果を元に罹災証明書を発行するわけだが、ほとんどの家屋で"一部損壊"という認定となった。ここに、当時の被害認定基準と、実際に住民が被った被害とのズレが生じていた。"液状化"被害が想定されていない被害認定基準では倒壊や火災や亀裂などが家屋被害の目安となっていた。浦安市の被害家屋の特徴は土地の液状化による家屋の傾斜のみで、亀裂等の被害はほとんどないか、あっても軽微に留まっており、そのような"無傷での傾きや沈下"は認定基準から外れていたためである。また、その傾きは１/60（60cmの垂直の高さに対して１cmの水平方向のズレがある状態）前後が圧倒的に多かった。医療関係者によると１/100（100cmに対して１cmのズレ）で居住者が傾きを認識し苦痛を感じるとされている。１/60はその1.5倍以上の傾きであり、住人はとても住み続けられないと主張する。しかし認定基準では「深刻な被害なし」となるのである。
津波によって多くの死者が出た地域や、その後の原発事故で住み慣れた家から離れざるを得なくなった方々のことを思えば、死者の一人も出ていない浦安は我慢しなくてはと思わされるものもあったが、このままではほとんど国の支援が貰えないのではないかと危惧するようになり、そこで、まずは浦安市同様液状化被害を受けた東京湾臨海部や利根川沿いの自治体と連携し、被害の窮状を伝え、基準の見直しを国に要望した。また発災当時は、より被害が深刻な東北に関心が集まり、あの混乱の最中において浦安の情報が全く届いていなかったため、災害対策本部にマスコミが自由に出入り出来る環境を作り情報を積極的に提供することで浦安の現状をまずは知ってもらうように働きかけた。そうすることにより当時の認定基準の不備に疑問を抱き始め、特別番組の準備を始める放送局も出た。
内閣府が組織する"災害に係る住家の被害認定に関する検討会"の委員から、「財政への影響や過去の経緯を考えると見直しはかなり難しい」と言われていたが、これらの働きかけにより、その後５月に入って、住家被害認定の運用が大幅に見直されることとなった。（下：参考資料①）液状化被害の実態を踏まえ、傾きや沈下が被害認定基準に加えられたことで国からの支援が大きく前進することになる。
こうして国の運用が見直されたが、住家の再建費用は多額に上るため、被災した住宅の建替え、補修、地盤復旧などの工事を行った世帯に対し、国や県の補助金に上乗せする形で市独自の補助金を創設。戸建て住宅の再建支援策の充実を図った。また、液状化した地域には多くの分譲集合住宅があるため、分譲集合住宅にはライフライン補修工事の一部を補助する制度を創設し、被災者の支援に取り組んだ。
激甚災害といえども、個人資産に係る部分にどこまで公が支援するかは極めて難しい判断である。液状化被害においては、2000年の鳥取県西部地震の際に、国に代わって鳥取県が被災した住宅に支援金を出して以降、少しずつ制度が見直され、今回の見直しによって、液状化被害はようやく認知されたといえよう。
4. 解決すべき課題
(１) 災害救助法の問題点
復旧・復興支援には液状化対策が想定されていなかったため、発災当初は災害救助法の適用も受けられず、浦安市の活動は混乱を極めた。全ては、災害救助法適用のための要件に「市町村の人口に応じた一定数以上の住家の滅失」という規定が入っていたからである。都心部でここまで埋立地が拡大することが想定されていないからこそ、液状化被害は想定の外にあったのだろう。どのような被害が起こるか、被害の種類を予め予測することは難しいからこそ、災害が起こった時の適用要件や救助の種類、程度などについて、既存の制度に捉われない柔軟な対応をする必要がある。
また、災害対策基本法上は市町村長が災害対応責任者としており、避難勧告や避難指示を出すことになっている一方で、災害救助法は都道府県が救助主体となって救助行為を行うこととされており、ここに齟齬が生じる。権限を二重にすれば現場に混乱を招くのは想像に難くない。災害現場は市町村であるのだから、市町村長こそ救助主体となるべきであり、一本化するのが適当と考える。
(２) 災害特別条例の必要性
東日本大震災の経験から、災害時に於いて市町村が被害現場の状況に応じて多様な対応するための裁量を持つ必要があると痛感した。そうした意味で東日本大震災の後に制定された「箕面市災害時における特別対応に関する条例」はこの点に一歩踏み込んだ注目すべき条例であり被災を経験した立場として非常に学ぶべき点が多いと考える。
この条例は、「他の条例よりも優先的に、しかし法令の規定を妨げない程度」に適用されるものであり、市長が主体的に災害対応を行うという仕組みを導入することに成功している。条例の中身を、浦安市の被災における事例に照らしてその有意性を考えてみる。例えば、「災害対策事務の優先（第四条）」や「通常事務の休止等（第七条）」などが記されているが、浦安市の場合、地域によって被災の程度が大幅に違ったため通常業務の継続も必要であり、災害対策本部の人員が不足し「地域防災対応マニュアル」通りの人員配置や役割分担が出来なかった。これらのような規定が事前にあれば、迅速にかつ全力を挙げて災害に対処することが出来ただろうと思われる。
また例えば、震災直後の選挙にもこの条例を適用することが出来る。震災の翌月に統一地方選挙が予定されており、浦安市は県議会議員選挙執行の延期について国や県に要望した。液状化の噴出土砂が町中に山積みになる中、選挙ポスター掲示版の設置など到底不可能であり、投票所である学校体育館などの公共施設も液状化による段差が酷く危険でとても実現出来るとは思えなかったからだ。しかし、国や県に実情を伝えたが叶えられることはなかった。こういった場合にも、先の条例にある「公の施設の休館等（第八条）」を根拠に訴える事も出来たかも知れない。浦安市での県議選は、結局市の判断で執行しなかった、つまり法を犯した格好になり、新聞には「浦安市 選挙をボイコット」という見出しが躍ることとなった。しかし、後に浦安市の被害の甚大さが理解され、未執行に対するペナルティは何ら課せられなかった。これも、被災当初の実情は被災自治体にしかわからないと強く感じさせられた一例である。
更に挙げると、先に述べたように、罹災証明書の交付のための家屋調査を、本来「申請主義」のところ「職権主義」により行った。早急に調査をしなければ被災者の不利になると判断したためだが、留守宅での調査は住居侵入罪になるのではないかとの議論もあった。そういったことも想定して条例を制定すれば、被災者市民の利益、そして職員の立場を配慮するものとなるであろう。
東日本大震災の際、国や県の指示待ち状態を解消すべく、仙台市は災害対策基準を超える「基準外救助行為」を行い、後になって国が措置費用を支出しているが、ここに至るまでは仙台市、宮城県、厚労省の間で相当のやり取りがあったと聞いている。こうしたやりとりへの労力を本来向けるべき災害救助や復旧作業に注げるようにするためにも、各市における災害対応条例を制定し、地域特性に応じた災害対応をすべきと、強く主張する。
5. 今後に向けて
(１) 市街地液状化対策事業
「一度液状化が起こった地域は二度と液状化しない」は神話に過ぎなかった。浦安市は土木・建築・地盤工学の３学会の日本を代表する15人の委員による「浦安市液状化対策技術検討調査委員会」を設置し、今後浦安の再構築をどのように行うかについて取りまとめた。その中で、それまでの「一度液状化すれば地中の水分が抜け地盤が固くなるのでその後液状化しない」という俗説が否定されたことにより、今後公共施設については、施設の原状回復にとどまらず、液状化対策の強化、防災機能の向上などを図る事とした。道路であれば路床改良、下水道であればマンホールの浮き上がり防止、橋梁であれば取付け部の段差防止などの対策を終え、2016年７月現在、下水道は100％、道路も年度末には概ね100％対策が完了予定である。
公共施設などの「点」、幹線道路などの「線」を強化し、残るは「面」である宅地の整備強化である。これに関しては、国交省が2011（平成23）年度第３次補正予算で、道路・下水道等の公共施設と隣接宅地等との一体的な液状化対策を推進する事業を創設した。液状化対策工法は様々考えられる中、浦安市では地下水位低下工法や格子状地中壁工法などの実現可能性を実地調査し、その結果、格子状地中壁工法（参考資料②）を採用することとなった。
個人資産の将来への備えとしての液状化対策に公費を充てることは難しいが、隣接する道路などと一体的に工事を行うことで工事費用を抑え、また、公共施設の液状化対策に寄与する民間宅地内において実施する対策費については公費で負担することで間接的に宅地所有者へ支援をする、というスキームである。
現在住民との調整が続いているところではあるが、連続した街区で概ね100戸程度が100％まとまる必要があることや、100万円から200万円程度の個人負担がかかることから、未だ実現には大きな壁がある。
災害時の法にせよ、この市街地液状化対策にせよ、一定の「こうあるべき」という形だけでは住民全てを救済することは出来ない。特に災害時は究極的に人間が弱い状態に陥る瞬間である。一律的にではなく現場の状況に応じて多様な対応をする必要性を強く感じた経験であった。
これまで住みたい街として常に人気の上位を占めていた浦安市が、浦安に住んでいてよかったと、市民が再び誇りを持って語れるよう、単なる復旧・復興で終わらない施策が期待される。震災から５年、今年度はシティプロモーションの予算が目を引いた。今後ますます激しくなるであろう都市間競争において、液状化被害をバネに「液状化を知りつくし、しっかりと対策している都市」として再び都市のイメージアップが出来るかどうか、浦安の持つポテンシャルを活かしきれるかどうかを、浦安市は今、試されている。
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