【代表レポート】

はじめに

　緑豊かな自然、きれいな空気や水、騒音のない静かな環境といった、豊かな環境を将来に引き継いでいくこと、また、限られた地球の資源を有効に利用していくことは、私たちに課せられた重要な義務である。人々が豊かで便利な暮らしをするためには、道路や鉄道、空港を整備したり、都市内のごみなどを処理する清掃施設等の都市施設の建設などいずれも必要なことであるが、いくら必要な事業であっても、環境に悪影響を与えていいと言うものではない。
　このような事業による環境への悪影響を未然に防止するためには、事業の内容を決めるに当たって、事業により得られる利益や事業の採算性だけでなく、環境の保全についてもあらかじめよく考えていくことが重要である。
　このような考え方から生まれたのが、環境アセスメント（環境影響評価）制度である。環境アセスメントとは、事業の内容を決めるに当たって、それが環境にどのような影響を及ぼすかについて、調査、予測、評価を行いその結果を公表し、住民や区市町村長などの意見を聴き、それらを踏まえて環境の保全の観点からよりよい事業計画を作り上げていこうとする制度である。
　国においては、昭和47年に公共事業に限って環境影響評価制度が導入されたことに始まり，その後昭和50年代半ばまでに、港湾計画、埋立、発電所、新幹線についての制度が別々に設けられたが、統一的な制度の確立が必要となり、「環境影響評価法案」が昭和58年に提案された。しかし、成立するまでにはいたらず、政府部内の統一的なルールとして、昭和59年「環境影響評価の実施について」（閣議決定）に基づき、要綱アセスとしての実施が始まったところである。
　その後、平成５年に制定された「環境基本法」において、環境アセスメントの推進が位置づけられたことをきっかけに、制度の見直し検討が始まり、平成９年６月に「環境影響評価法」が成立、公布され平成11年６月施行された。これに合わせて、要綱制度や条例制度で、環境アセスメントを運用してきていた地方公共団体（都道府県、政令指定都市等）では、法律制定・施行に伴い条例制定・改正を行い、日本全体として環境悪化に対する未然の防止策の一環として、一定のルールの下、環境アセスメントが行われることとなった。

1.　東京都環境影響評価条例の運用と実績

(１)　東京都環境影響評価条例の経過
　　　東京都においては、昭和40年代の公害問題を乗り越えた後の環境問題の課題や道路の建設事業に絡んでの住民と行政間に生じたトラブルをきっかけに、国の環境アセスメントの動きや諸外国の動向を踏まえつつ、昭和50年代初めに、東京都独自の環境影響評価制度の検討を進めてきた。
　　　昭和55年10月、'環境影響評価及び事後調査の手続きに関し必要な事項を定めることにより、事業の実施に際し、公害の防止、自然環境及び歴史的環境の保全、景観の保持等について適正な配慮がなされることを期し、都民の健康で快適な生活の確保に資する'ことを目的とした「東京都環境影響評価条例」を公布、昭和56年10月１日から施行した。
　　　その後、若干の改定を行ってきたが、法律制定に合わせ、法律との整合を図るため、スコーピング制度を取り込んだ制度として、「東京都環境影響評価条例」を改定し、平成10年12月に公布、平成11年６月12日に法律施行時期に合わせて施行して、現在に至っている。
　　　なお、平成14年７月に、計画段階のアセスメントを含めた新たな視点からのアセスメント条例に改定して、新たな展開への一歩を踏み出したところである。これについては、後述する。

(２)　都条例制度の特徴
　　　東京都の制度の特徴は、環境影響評価に係る都民等の意見の提出機会が２回と別途公聴会での意見の公述機会が１回あるほか、環境影響評価書案に対する都民等の意見に係る事業者の見解（見解書）の作成、事業者の説明会等の義務付け、各種図書の縦覧、公表、さらには、予測・評価結果の事業の実施における検証等のための「事後調査」手続を規定しており、住民への情報の公開、住民の参加機会の担保、予測・評価結果に関する事業実施における事後調査結果の公表など、環境アセスメントの趣旨に沿った制度として、都民の中に定着してきている。
　　　また、平成10年度の改定においては、さらに調査計画書の手続きにおける縦覧、住民意見の提出機会、それに対する事業者の見解書の作成等の制度が設けられた。

(３)　条例の運用と実績
　　　「東京都環境影響評価条例」の施行以来、現在まで約20年経過し、その間多数の事業案件について、指導・審査している。また、膨大な事後調査のチェックも行ってきている。
　　　これまでの実績を整理すると、以下のとおりである。
　　①　審査事業件数（平成14年６月現在）
　　　ア　当初条例に基づく審査事業件数
　　　　　平成11年６月改定前の条例（評価書案からの手続き）に基づく審査件数は、約20年間で計212件となっており、そのうち手続き中に、中止又は廃止したもの４件、手続き中に事業計画を変更し、手続きを最初からやり直したものが１件、また、現在審査手続き中のものは、５～６件で、そのうち１件は、オオタカ問題から審査が中断したままとなっている。
　　　　　事業の種類別件数等は、以下に示すとおりである。
　　　　　（１案件で複数の対象事業を含んでいるものもある。）

　注１）＊は、中止した案件各１件、◎は、手続き中断中の１件を示す。
　注２）事業の種類欄は、条例の対象事業を示すが、対象事業の正式な種類名称は、別添資料参照のこと。
　注３）手続終了とは、事後調査手続も含めて終了しているものを指す。

　　　　　事業の種類別の傾向を示すと、条例施行時から約10数年の間では、道路、鉄道、工場、空港、土石の採取、土地の造成等の事業が多く、最近の６～７年間でみると、鉄道、道路、高層建築物、廃棄物処理施設、住宅団地、駐車場等都市型の事業が目立つようになってきている。
　　　イ　平成11年改定条例に基づく審査事業件数
　　　　　平成11年６月改定施行した条例（調査計画書からの手続き）に基づく審査件数は、現時点で、計18件となっており、そのうち調査計画書手続及び評価書作成まで終了したもの３件、現在、評価書案を審査中のもの４件、調査計画書の審査を終了したもの１件、調査計画書を審査中のもの10件となっている。
　　　　　事業の種類別件数等は、以下に示すとおりである。（１案件で複数の対象事業を含んでいるものもある。）
　　　　　・道路建設事業：　　　　　２件　　・鉄道、軌道建設事業：１件
　　　　　・高層建築物建設事業：　　７件　　・住宅団地建設事業：　７件
　　　　　・廃棄物処理施設建設事業：１件　　・工場建設事業：　　　１件
　　　ウ　環境影響評価法に基づく審査件数
　　　　　法制度への途中乗換え規定で法律で処理したもの１件（発電所関係）、法に基づく審査件数２件（鉄道１件、道路１件）となっている。
　　②　事後調査手続き状況
　　　　事後調査は、予測、評価した結果を、事業実施に合わせ工事の施行中及び工事の完了後について検証することにより、今後の予測技術の向上に寄与させるとともに、事業者側での環境配慮への対応を求めるものである。
　　　　都条例施行以来、約20年間における事後調査の報告書の提出の状況は、膨大なもの（１案件で、報告回数は３～10数回にもおよぶ。）となっており、事後調査期間は、事業の内容により、かなり長期にわたるものも多い。そのため、現時点で事後調査も含めて手続きがすべて完了している事業数は、審査した件数の１/３にも達していない状況で、大半は現在も事後調査を継続している。
　　③　環境影響評価の手続き期間等
　　　　評価書案提出から評価書の縦覧期間満了時期までの期間は、当初は８～16月程度を要していたが、最近では６～12月程度と短縮してきており、調査計画書に係る手続き期間は、４～６月程度である。
　　④　都民の参加状況
　　　ア　意見書等の提出
　　　　　この20年間において、評価書案及び見解書等に対する都民等の意見の提出数で、特に多かった事例は、いずれも道路事業に対してであり、以下のようになっている。
　　　　　Ａ事業：評価書案（77,638通）、見解書（103,700通）　計181,338通
　　　　　Ｂ事業：評価書案（66,110通）、見解書（ 51,601通）　計117,711通
　　　　　Ｃ事業：評価書案（11,835通）、見解書（ 47,953通）　計 59,788通
　　　　　注）見解書とは、評価書等に対する都民等の意見及び公聴会での都民の公述意見に対する事業者の見解を示した図書である。
　　　　　また、最近の事例では、区部の低層住工混在地で、周辺道路が狭い地域における印刷工場建設事業での深夜大型車両走行に伴う住民の反対運動、あるいは低層住宅地域内での超高層建築物の建設、豊かな自然の残る地域での宅地開発や道路建設、市街地に近接して残されている緑の多い地域での開発、道路の建設や鉄道の高架化など、現在の生活環境を大きく変貌（街を大きく変化）させるおそれのあるものに対して、都民からの意見も多く提出されており、また、反対運動も生じている。
　　　　　さらに、最近では、アセスメントに絡んで訴訟も多く、都においては、鉄道の高架化事業に伴う裁判判例が、最近新聞紙上を賑わしたところである。
　　　イ　都民等の意見の傾向
　　　　　評価書案等に対する都民の意見の内容を考察すると、事業の種類別には、道路、鉄道高架化、高層建築物、土地区画整理事業、土地の造成、清掃工場の建設等に対し、意見が多く、また、意見が多く提出される環境項目は、道路では、大気汚染、騒音、景観、事業計画（特に事業の必要性、交通量の推定等）、アセスメント手続きであり、高層建築物では、大気汚染、日照阻害、風害、景観、事業計画（事業の必要性等）となっており、自然の豊かな地域では、植物・動物（特にオオタカや、里山保全など）に意見が多く提出されている。
　　⑤　アセスメントの効果
　　　　これまで約20年間にわたり都条例を運用してきたが、都民は、この制度に対し、事業の実施を取りやめさせることやあるいは計画内容の大きな変更ができるなど、大きな期待を抱いている傾向が強い。
　　　　しかしながら、本制度は、事業の許認可でなく、事業の実施に当たり、事前に、住民等の意見に配慮しつつ、あくまでも事業の実施による環境への影響を、予測、評価して影響の回避、低減保護あるいは代償措置等により未然に環境の保全を図る手続きである。
　　　　そのため、都民の受け取り方は、「環境アクセメント」との批判も多く、運用において種々困難な点もあるが、最近では、計画等に対し、早くから情報の提供を受けられることや計画の最初の段階として、都民の意見を提出できることなどから、このアセスメント条例が、都民の環境保護活動におけるよりどころとなっており、また、頼りにできるものは、このアセスメント制度しかない等の意見も出てくるようになった。また、事業者側からも、事前に対象事業に該当するか否かの問い合わせも多くなるなど、このアセスメント制度が都民の中に定着、認識が深まってきつつあるものと考えられる。
　　　　また、多くの都民の期待には十分対応できない中で、本制度の運用により一部事業の事業計画において、周辺地域の住民の意見を踏まえ、建物配置の一部変更や建物高さの一部低減、交通計画（特に駐車場出入り口位置など）の変更、環境保全策の強化など、多くの成果ももたらされている。
　　⑥　都条例における問題
　　　　都条例の運用上、多種多様な問題が生じてきているが、いくつかの大きな問題点について示すと、
　　　ア　対象事業
　　　　　都条例において対象としている事業は、26事業でありそれぞれ規模・用件を定めている。しかしながら、東京という大都市においては、いろんな開発形態や事業形態があり、対象事業の範囲や対象となるか否かの判断に苦慮するケースが多い。特に最近は、開発手法が多様となり、一定の区域内の開発であっても対象となるものならないもの等が多くなり、不公平感が生じつつある。
　　　イ　関係地域等
　　　　　近年、東京においては、超高層建築物の建設が多く、そのため、環境影響問題として電波障害の範囲の取り扱いが問題となっている。都条例においては、アセスメントに係る周知範囲や事業者が実施する説明会は、関係地域で行うこととなっているが、この関係地域の設定に当たっては、影響が及ぶおそれのある地域を包括する地域としていることから、電波障害の範囲（特に反射障害範囲）が、多くの区市等及び隣接県市にまたがる地域となり、これらの自治体との協議や周知方法に苦慮（時間を要する等）しているとともに、事業者にも過度の負担をかけざるを得ない状況がある。
　　　ウ　手続き期間
　　　　　評価書案の作成指導、関係地域への周知・説明会、住民等の意見聴取・公聴会の開催、見解書の作成、環境影響評価審議会での審議等非常に多彩な手続きを必要とすることから、手続き期間が前に記したようにかなり長期間を要しており、批判も多く出てきている。
　　　エ　環境影響評価の内容
　　　　　アセスメントにおいては、事業立地周辺地域の特性及び事業計画がそれぞれ異なるものであることから、それぞれの事業において適正にアセスメントを行うことが重要である。
　　　　　しかし、実際には、事業内容、立地位置が異なる事業であっても、環境影響評価の内容は、画一的になっていたり、同種事業で地域特性及び事業内容が同様な場合には、環境項目の選定をはじめ予測、評価の内容がほとんど類似の内容となっている傾向が見られる。

2.　新しいアセスメントへの展開（条例改定）

(１)　総合環境アセスメント制度への展開
　　　東京都においては、これまで延べたように「東京都環境影響評価条例」に基づき、約20年間運用し、未然の環境保全に努めてきたが、現行条例アセスメントは、いわゆる事業段階アセスメントであり、計画案の内容が固まり具体化する段階、すなわち事業の実施段階で行われることから、計画内容の見直しなど弾力的に対応し得ないこと、予測・評価結果を計画内容に適切に活かすことが難しいこと、事業ごとにアセスメントを行うことなどにより、面的な複合した開発事業や実施時期の異なる複数の事業等による複合的・累積的な環境影響に対応しがたいなどという面を持っている。
　　　そのため、東京都は、このような課題に適切に対応するとともに、都民等の意見にも的確に対応するため、「計画の立案の段階から情報を公開し、都民の意見を聴きながら、計画をより環境に配慮したものに調整していくことを目的に、平成５年２月に「東京都総合アセスメント制度検討委員会」を設置、検討を開始した。
　　　この委員会から平成９年４月提出された「東京都における新たな環境配慮制度のあり方」を踏まえ、具体的検討や調整を進め、平成10年６月に「東京都総合アセスメント制度試行指針（知事決定）」を定め、総合アセスメント制度の導入に向けて、平成12年度に道路事業について試行を開始、この試行結果を踏まえて制度化への検討を始めた。
　　　この制度の特徴は、計画立案の早い段階で情報を公開し、都民等の意見を聴きながら、計画をより環境に配慮したものに調整していくものであり、
　　①　複数の計画案により、環境面から比較・検討する。（複数事業による複合的・累積的影響を含む。）
　　②　都民に開かれた制度（意見書の提出、直接都民から意見を聴取など）
　　③　客観性と適切性の確保
　　④　地球温暖化防止、資源の有効活用等広い視野からの環境への配慮
などが求められている。
　　　しかし、この制度は、わが国で実施された事例もなく、社会的影響も大きいことから、まず、東京都が策定する計画を対象に、制度の試行を続け、その成果等を踏まえて、必要に応じ見直して本格実施を行うこととしていた。

(２)　条例の抜本的な改定内容
　　　このような状況を踏まえ、計画立案の早い段階から「計画」等の情報を公開し、都民等の意見を聴きながら、より適正な計画並びに最初から周辺地域の環境保全に配慮した計画作りに寄与しうる環境影響評価制度の確立が望まれていること、現行条例における手続が長期間を要しているなどの問題点の整理、さらには、時を同じくして国で検討していた「都市再生」との整合を図る必要があったことなどにより、現行条例の改定の必要性にせまられ、今回かなり抜本的な条例改正に踏み切り、平成14年７月３日に公布、施行したところである。
　　　この改定条例に関する内容や詳細については、紙面の関係から割愛するが、今回の改正に当たっての主要な点について、以下に示す。
　　　なお、改定条例の内容及び詳細は、東京都のホームページで掲載しているので、参照されたい。
　　①　条例改正の趣旨
　　　　大規模事業の実施に際しては、良好な環境を確保し、環境に配慮した都市づくりの推進を図る観点から、「東京都総合環境アセスメント制度の本格実施に向けてー（施行を踏まえた東京都総合環境アセスメント制度の調整について）」（平成13年10月東京都総合アセスメント試行審議会答申）を踏まえて、現行条例に計画段階アセス制度（総合環境アセスメントを計画段階アセスメントと改称した。）を導入するとともに、これまでの制度運用に基づく知見を活かし、手続の合理化・効率化（手続き期間の短縮も含めて）を図り、一連一体の環境影響評価制度として再構築した。
　　②　計画段階アセスメント
　　　　環境影響評価の結果を事業計画に適切に反映するとともに、複数の事業による複合的かつ累積的な環境影響に対応するため、計画段階アセスメントの導入を行った。
　　　ア　事業計画の早い段階で、複数案に基づく環境面からの比較検討、評価
　　　イ　対象とする計画等は、「個別計画」（対象事業ごとの計画で、現行条例規模の２倍程度）及び「広域複合開発計画」（30ha以上の区域において、複数の対象事業として定めている種類の事業を計画しているもの）としている。
　　　　　ただし、制度的にまだ不十分な点があること等から、東京都自体が直接実施するものに当面限定して行い、この運用結果を踏まえて充実していくこととした。また、個別計画の規模は、事業段階での規模より大きくしている。
　　③　手続等の合理化及び事業段階との調整
　　　　計画段階でのアセスメントを実施した事業は、調査計画書手続の省略、事業段階での手続の一部省略等を図っている。
　　　　手続の合理化として、事業段階における調査計画書に係る縦覧期間、意見書提出期間の短縮を図った。
　　　　これまで事業段階で行っていた公聴会（公聴会での陳述意見も見解書で見解を示すこととなっていた。）に代わり、見解書の提出後に、「都民の意見を聴く会」で都民の意見を聴取（計画段階では、「事業者から意見を聴く会」も実施する。）することとし、見解書の説明会の開催及び意見の提出手続を省略した。
　　④　都市計画手続との整合
　　　　これまでは、都市計画手続を要する事業案件は、都市計画手続との同時進行を図ってきたが、今後は、アセスメント手続を先行させることとした。
　　⑤　対象事業の規模要件の見直し
　　　　東京という大都市の持つ特性を考慮するとともに、過去20年間の知見の蓄積から、高層建築物に係る規模・要件を見直すとともに、特に都心部における高層建築物に係る環境影響評価のあり方を新たに設定した。（特定の地域を設定し、規模を他の地域より大きくするとともに、予測・評価する項目（標準項目）をあらかじめ設定した。）
　　　　また、その他住宅団地の規模の緩和と自動車駐車場に係る規模の面積算定から住宅用のものを除外することとした。
　　　　以上のような大きな改定により、手続き期間の大幅な短縮及び事業者の負担軽減等を図るとともに、環境影響評価審議会の役割や都民の意見の聴取等の合理的運営、計画段階と事業段階のアセスメントの円滑な運営等について、改定した。
　　　　また、現在、計画段階を含めたアセスメントを適切にかつ的確に行えるよう「東京都環境影響評価技術指針」の改定作業を進めている。

(３)　今回の条例改定に係る問題点等（私見）
　　①　制度面からの問題点
　　　　今回の改定において、計画段階と事業段階の結合を図ったところであるが、この計画段階のアセスメント（総合環境アセスメント）の考え方そのものは、将来の環境影響評価（いわば、21世紀型アセスメント）にとって、重要であり、将来的には、事業実施段階でのアセスメントよりも、計画立案段階での住民参加によるアセスメントが基本となるべきものと考えられ、この方向性は間違いのないものと考える。
　　　　しかしながら、この計画段階のアセスメントの検討は、まだ検討の途中段階のものであり、考え方、制度のあり方については、まだまだ検討の余地があり、十分な試行を積み重ねて問題点やよりよい手順・方法の検討が必要であったものと考える。
　　　　また、計画段階のアセスメントの目的や制度内容の考え方と現行条例に基づく事業段階のアセスメントの目的、制度とは、元々異なるものであり、現時点での結合・整合を図るには、大きな矛盾や問題点が多く残されたままである。
　　　　したがって、計画段階アセスメントのたった１つの試行を行っただけの段階で、今回の改定で結合したことは、あまりにも、拙速すぎたきらいがあり、今後の運用上多くの問題が生じるものと考える。
　　　　また、今回の改定に際し、直接的に環境影響評価と関連しない別の要素，「都市再生法」がらみの側面からの環境影響評価手続き期間に係る問題（特に中心部での高層建築物の建設に関する手続期間）から、事業段階における手続期間全般に大幅な手続期間の短縮を図らざるを得ない状況も生じている。
　　②　環境影響評価の面からの問題点
　　　　環境影響評価制度は、最初に示したとおり、計画・事業の実施に際し、早期に情報を公開し、都民等の参加（環境保全の見地からの意見の提出等）の十分な担保（多くの参加機会の担保，十分な情報等の周知など）を図る制度であるものと考える。
　　　　この観点からみれば、今回の改定は、これまで行ってきた縦覧期間や意見書提出期間等の短縮等をはじめ住民の参加手続の制約による手続期間の大幅な短縮や規模・要件の緩和、また、計画段階を結合した結果、事業段階での各種手続の省略等による住民参加の制限など、本来環境影響評価の持つ意味が薄まっているものと考える。
　　　　以上のような問題点等を含んでいるが、今後、改定条例の運用及び実績の積み重ねにより、都民にとってよりよい制度へ展開していけるよう期待したい。

(４)　新しい環境影響評価の展開に向けて（私見）
　　　環境影響評価制度は、開発計画の立案、事業の実施に先立って事前に環境影響評価を行うことにより、未然に環境への負荷の軽減や回避、代償措置を図り、環境の保全や地球環境の保全に寄与しうるものである。
　　　東京都においては、この20年間の実績の上に立ち、新たな展開に踏み出したところであるが、計画段階（すなわち、計画立案時でのアセスメント、複数案による環境保全の検討等）のアセスメントが，より重要な役割を担うものと考える。また、事業段階でのアセスメントに関しては、より住民に身近な自治体が担ったり、あるいは各種法令等の中で住民参加型の手続を検討していくことも重要と考える。
　　　今後の都におけるアセスメント制度は、計画段階のアセスメントを主におきつつ、対象とすべき環境の範囲や対象とすべき事業・計画の範囲について、今後の実績等を踏まえて、十分な検討を加え、21世紀にふさわしい新たな環境影響評価制度への展開が必要と考える。