1.　はじめに

　2018年は２年に一度の自治研全国集会の開催年である。今回の全国集会は高知市で開催されることから第37回自治研全国集会（土佐自治研）と銘打って開催される。
　そして、メインテーマが「創ろう、市民自治のゆたかな社会」、サブテーマを「土佐の地に学び、私たちの手で自由・自治・幸福を作りだそう」となっている。このメインテーマとなって16年が経過することになるのだが、どのような議論で決定されたか承知していない。およそ2000年４月に地方分権一括法が施行されたことに伴ってのことだと思っている。
　私が今の自治研センターに着任したのは2017年の10月のことで、これまで自治研全国集会に参加したのは３回だけである。そこで今回は、せっかく自治研センターに籍を置いたのだから全国集会に参加しようと考え、何かレポートを書かなければならないと少しばかりの責任感から思いたった。そこで第３分科会「どうする？　どうなる？　これからの自治体」の議論テーマにある議員のなり手不足と人口減少社会・東京一極集中の問題について、戦後の経済復興期以降の経済成長と産業構造の変化に伴う人口移動という視点で私なりに感じていることを書くことにした。

2.　大川村の報道から

　今回の自治研集会が高知県で開催されるということもありインターネットで高知県の情報を見てみると、大川村の村長が議員のなり手不足から「町村総会」の検討を議会で表明したことが記事になっていた。また2017年の11月には全国町村議会議長会の会長が大川村を訪問し、村長と意見交換をした記事が見つかった。
　記事の中で、村長は「私は議会廃止論者ではない。村民に立ち上がってもらいたいという思いで意思表示をした。」と述べている。また町村議長会の会長も、「議員のなり手不足は大川村だけの問題ではなく全国的な問題、全国的に対応していく必要がある。」と述べている。
　この間、「平成の大合併」が地方分権改革の受け皿づくりとして推進されてきたが、地方圏の過疎化が進行する「へき地」の農山村地域の市町村がその大半であったと思う。そして合併した自治体の多くは広大な行政区域となり、庁舎の統廃合や職員の削減も類似団体比較のもとに行われてきた。
　今回のテーマである議員のなり手不足の問題も、自治体規模の小さいところ、そして地方圏の過疎化が進行する「へき地」の農山村地域の市町村ほど深刻な問題だと思っている。そしてそれは地方議会のあり方にとどまらず、日本の経済・産業構造の変化や戦後日本が歩んできた経済発展の過程や人口動態の有り様そのものの課題であると思える。そして経済・産業構造の発展過程を見てみると、やはり政治や政策の問題だと思えてくる。
　今、この国は人口減少・超高齢化社会に突入し、人口減少対策や社会保障制度の財源問題などが政治課題として議論され、自治体の果たすべき役割やあり方も問われている。
　例えば、人口減少対策の取り組みとして、教育・子育ての分野では、保育所待機児童の解消策や学校の授業料無償化の取り組み、また社会保障制度をめぐっては、地域の福祉や介護、医療をどう確保していくかといった課題もある。そして兵庫では人口動態から明らかになってきた就学を機にした若い世代の県外流出の課題もある。こうした人口減少の対策として、兵庫では国の「地方創生推進交付金」とは別に「ひょうご型－交付金」を2018年度から予算化している。
　しかし、今回のテーマである人口減少や超高齢化の課題は、地方の個別自治体の政策や対策で解決することは困難であり国政の課題だと思っている。
　では何故、人口減少や超高齢化社会に突入していったのか。また、なぜ地方で過疎化が進み東京一極集中のような現象が進行してきたのか。産業構造の変化や政治に因るところがないのかなど、その原因をしっかりと分析し対応策を見出していかなければ課題の解決には繋がらないと思っている。
　2017年６月、内閣府は「まち・ひと・しごと創生基本方針2017」を決定した。これは2012年12月の解散総選挙以来、安倍政権がデフレ脱却を御旗に掲げた経済最優先の政策展開が地方に波及していないという指摘に対する政権の選挙戦略とも言えるものだが、ある意味、地方の抱える課題が政府としても放置できない状況にまで達しているからに他ならない。「ローカルアベノミクスの一層の推進」や「東京一極集中の是正」、「少子化問題への対応」など、地方創生に向けた政策パッケージは現政権の試金石とも言えるのではないだろうか。
　全国町村議会議長会では、道州制と町村議会に関する研究会において「地方創生に向けた町村議会の対応」を2015年に公表し、急激な人口減少時代に直面する町村議会の使命として「そもそも、消滅させてもよい地域など一つもないはずであるし、また地域は、そこに住む人々が立ち上がり自らつくっていかなければ本当によくなることはない。」（宮本常一：民俗学者）の言葉を引用して、「何よりもまず、自分たちの地域の将来に不安を訴える住民の生の声に耳を傾けることから始めなければならない。」と、住民福祉を担う議会の役割や人口減少・高齢化社会における町村議会のあり方、議員報酬額や議会事務局のあり方など今後の地方自治と町村議会の対応策を報告書にまとめている。また、総務省は今回の大川村の問題から、有識者研究会の報告書を３月にまとめている。
　一方、議員のなり手不足を考えるとき、そもそも地方議会の役割とは何かといった視点で考えてみることも大切ではないだろうか。現在の地方議会の役割・機能である議決権や調査・監査権、そして政策立案といった機能が果たして小規模自治体の議会に必要なのかどうか。議決権や調査・監査権はともかく政策立案まで必要なのか。行政の提案する政策についての拒否権で良いのではないかといった考え方など、地方分権の発想からは逆行するかもしれないが、地方議会の役割そのものを再検討していくことも一つの方法と言えるのではないだろうか。
　しかし、ここでは人口減少と超高齢化、そして東京一極集中に象徴される産業構造と人口移動（労働力移動）といった視点で考えてみたい。

3.　産業構造の変化と人口動態

　厚生労働省の2017（Ｈ29）年度版労働経済の分析や総務省の住民基本台帳人口移動報告年報などから、人口概要や産業・職業構造の変化、そして地方圏から大都市圏への人口移動の状況を概略的に見てみる。

(１)　自然動態の推移
　まず、自然動態の推移であるが、日本の人口概況について総務省の人口推計【参考資料①】によると、2018年（平成30）４月１日現在の総人口は約１億2,653万人（概算値）となり、前年比で23万人（▲0.18％）の減少となっている。
　また、平成27年度版厚生労働白書によれば、明治以降急速に人口が増加していくことになるのだが、1872年（Ｍ５）に3,481万人だった人口が、第１回国勢調査が実施された1920年（Ｔ９）には5,596万人、およそ50年間で約1.6倍になっている。その後も増加傾向を維持しながら第２次世界大戦後の1948年（Ｓ23）には8,000万人台に、そして1967年（Ｓ42）には１億人の大台に到達したと記載されている。
　また、出生数については、第２次世界大戦前は増加傾向であったものが、1949年（Ｓ24）の175万人をピークに減少傾向になり、2005年（Ｈ17）には出生数が死亡数を下回っている。そして、2008年の人口ピークを境に人口減少に転じていることが記載されている。【参考資料②】

(２)　地方圏から大都市圏への人口移動
　続いて、国内人口移動の概況【参考資料③】について、総務省の「住民基本台帳人口移動報告（2017年結果）」を見てみると、2017年（Ｈ29）には市区町村間移動者数は489万３千人（前年比0.3％）、都道府県間移動者数は228万７千人で前年に比べて１万２千人（0.5％）増加していることが記載されている。1970年前半をピークに移動者総数の減少傾向が続いていたものが、2015年には前年比で増加、そして2017年についても２年ぶりの増加となっている。ここ最近の増加傾向の特徴は、20歳から29歳の若い世代が就学や就職を機に東京圏へ移動していることである。【参考資料④】
　このような人口動態と産業構造の変化との関連を見るためには、少し遡って大都市圏・地方圏の人口移動についても見てみる必要がある。
　そこで、戦後経済復興と経済成長という関係で見てみると、地方圏から大都市圏への人口移動には３つの山があり、１つ目は1960年代の高度成長期、２つ目の山は1980年代半ばから1990年代前半のバブル期にあり、地方圏の転出超過の状況が見てとれる。また、三大都市圏での移動を見てみると1960年代の高度成長期には三大都市圏そろって転入超過であったものが、バブル期には東京圏への一極集中が起きていることが見てとれ、その後も東京圏への人口集中傾向が続いて現在に至っている。

(３)　産業構造の変化と人口移動
　では何故、このような人口移動が生じてきたか産業構造の変化という角度から見てみることにする。2013（Ｈ25）年度版労働経済の分析－第２節には、産業別就業構造の推移の記述があり1950年には「農林漁業」が48.5％を占め、「製造業」は15.8％、「卸売・小売業」は11.1％、「サービス業」は9.2％であった。【参考資料⑤】
　それが高度経済成長を通じて「農林漁業」はその割合を大きく低下させ、1970年には「製造業」の割合は26.1％まで高まっている。その後「農林漁業」、「製造業」はその割合を低下させ、就業構造がサービス産業化、第３次産業化が進んでいったと記述されている。また、第１次産業は1970年（Ｓ45）の1,015万人（就業者全体の19.3％）から、2010年の238万人（同4.2％）に減少したことが記述されている。
　1955年（Ｓ30）は高度成長がはじまった時期といわれている。いわゆるテレビ、電気洗濯機、冷蔵庫など耐久消費財が普及していった時代であり、1960年（Ｓ35）にかけた５年累計の名目ＧＤＰは約２倍に成長したといわれている。この時期は、前述の人口動態で見た地方圏から大都市圏への人口移動の１つ目の山と重なるもので、「農林漁業」から「製造業」を中心とする生産性の高い（＝所得水準の高い）産業のある太平洋側の三大都市圏へと人口移動（社会増減）が進んだことが見てとれる。
　また、２つ目の山である1980年代半ばから1990年代前半はいわゆるバブル期といわれている。1985年のプラザ合意によって１ドル240円から数年で１ドル120円と急速に円高が進んだ時期とも重なり、内需主導の経済政策や金融緩和が進められ建設・不動産の分野が雇用を増やしている。そして地価の高騰といった現象も起こした。しかし、この時期は戦後の高度成長期のような人口移動には及んでいない。【参考資料⑦】
　このように経済成長と産業構造の変化が、労働力の移動として人口動態に大きく影響することは想像に難くないことだが、こうした経済成長や産業構造の変化が政治と政策に密接に関係し、お互いに影響しあうものであると考えると、政治の有り様が人口動態に大きく影響していることになる。言い換えれば、政治の有り様によって人口動態を規制し、地方圏の過疎化に歯止めをかける方策が見つかるのではないかということであり、政治や政策のあり方の重要性が共有できるのではないかと思う。
　そこで少し、近年この国がとってきた政策、特に行政改革や地方分権に係る動きを少し時系列で振り返り、あらためて議会のなり手不足、特に地方における議会の役割やあり方などについて考えてみたい。

4.　行政改革と地方分権の推進

　1980年代、イギリスやアメリカでは、脱規制、自由化、市場化の方向へ経済政策が大きく転換していく時期であり、政府統制の非効率性が強調され市場経済の効率性を求めるようになった。後にインターネットの飛躍的な普及によって経済のグローバル化が一層進むことになる。
　国内においても、戦後復興期から高度経済成長期に膨らみ続けた行政組織の再編や行政組織の定員の見直しなどが進められ、「小さな政府」路線をとることになる。なかでも中曽根内閣時代の行政改革は、1981年に発足した第２次臨時行政調査会（土光臨調）の答申をうけ、行政の効率化、歳出削減、事務・事業の合理化をはじめとする行財政改革が国・地方一体で進められることとなり、総額人件費削減や民間委託、なかでも国鉄、専売公社、電電公社の民営化などがその象徴で、人事院勧告の凍結が行われたのもこの時期である。
　地方分権の推進については、1995年に地方分権推進法が成立し、機関委任事務制度が廃止され自治事務と法定受託事務に整理された。また1999年には地方分権一括法が成立し、地方における事務事業のあり方などが地方分権改革推進会議の意見としてまとめられた。そして指定管理者制度の導入や地域自治区の創設等に係る自治法改正などが行われている。そして2005年には、第28次地方制度調査会が「地方の自主性・自律性の拡大及び地方議会のあり方に関する答申」を出している。
　1996年、当時の橋本首相は、衆議院選挙の公約に「霞が関改革」を掲げ、首相直属の行政改革会議を設置し、1997年12月にまとめた最終報告では、戦後型行政システムが制度疲労に陥りつつあることから「官から民へ」「国から地方へ」という原則を基本として、国家行政の機能とその責任領域を見直す必要があるとまとめている。
　この最終報告にある「官から民へ」「国から地方へ」は、まさに行政改革の方向性や国と地方の関係の見直しを言い表しており、「小さな政府」路線を象徴する言葉といえる。余談になるが、労働政策という面では1985年に労働者派遣法が成立し、1995年には日経連が「新時代の日本的経営」を発表し終身雇用や年功賃金の見直しを提言している。
　また、地方公務員の給与水準については、2005年に人事院が地域給の導入を勧告し、俸給表を平均4.8％引き下げた。そして総務省においても2006年３月に出された地方公務員の給与のあり方に関する研究会報告に基づき、給与制度については国家公務員の給与制度を基本としつつ、給与水準については地域の民間給与をより重視する方向性が打ち出された。
　こうした行政改革や地方公務員の給与水準のあり方が見直されるなかで、人員削減が進み地方公務員の総数が大きく減少しているのである。そして税財源の移譲も進まない状況にあっては、地方の自主性・自律性を発揮することは困難である。地方における公務・公共職場は貴重な雇用の場であり、その場所や数の減少そして所得水準の低下は地方における人口減少（流出）の大きな要因であると考えられる。

5.　地方議会のあり方と政府の動き

　先ほども2005年に第28次地方制度調査会の「地方の自主性・自律性の拡大及び地方議会のあり方」答申が出されたと書いたが、その答申の中で「2000年４月に地方分権一括法の施行により、行政システムが中央集権型から地方分権型へ転換に向けた改革が行われたが、５年余が経過してもなお課題が指摘されている」と記述され、「事務・権限の委譲の一層の推進、国と地方の関係、地方税財政制度改革等を進めることが地方分権を進めるうえで重要」としている。また、「地方公共団体の責任領域の拡大に伴い、地方議会のあり方についても住民自治に根差した地方分権の進展を図るうえで、議会の活性化はなお残された課題である」と記している。
　そして、2009年には第29次地方制度調査会が「今後の基礎自治体及び監査・議会制度のあり方」に関する答申の第３「議会制度のあり方」で、「地方分権の進展等に伴い、地方公共団体の処理する事務は今後さらに増大するとともに、（…中略…）議会機能のさらなる充実・強化が求められる」と記載している。また、分権型社会における議会の役割が十分に発揮されるようにするためには、自己改革の取り組みに加え、以下の様な取り組みを行うことが適当であるとして、①議会の団体意思決定機能や監視機能の向上策、②議会制度の自由度の拡大、③議会の議員に求められる役割等と記され、議員の選出は住民の多種多様な層から選出されることが重要であること、報酬や兼業禁止のあり方、議会の開催方法の工夫などが意見としてまとめられている。

6.　地方議会の議員のなり手不足から見えてくるもの

　あらためて、地方議員のなり手不足について見てみると、2017年６月12日、高知県大川村の和田知士村長が、議会において村議会を廃止して「村総会」を設置する検討をはじめたという新聞報道である。大川村は離島を除く自治体で人口が全国で最も少ない村で、人口は約400人である。村長は「これまでも段階的に議員定数を減らしてきたが、2015年の村議選では６人全員が前回と同じ顔ぶれで無投票当選した。議員の平均年齢も70歳を超え、議会を残すことが大前提としながらも選択肢は用意する必要がある。」と説明している。
　また、11月７日、全国町村議会議長会の会長らと村長が意見交換したとき、村長は「私は議会廃止論者ではない。村民に立ち上がってもらいたいという思いで意思表示をした。」と述べている。また会長も、「議員のなり手不足は大川村だけの問題ではなく、全国的な問題。全国的に対応していく必要がある。」と述べている。
　大川村は全国でも最も人口の少ない村（自治体）と言える。戦後の産業構造の変化や経済成長にあわせ地方圏から大都市圏へ労働力としての人口流出が起き、地方圏の人口減少、過疎化という現象を引き起こしてきた。
　その後、政策として地方圏の小規模自治体の合併という政策誘導も行われ、1999年４月には兵庫県篠山市が誕生している。その後も2005年を前後して全国的に合併が進み、3,232あった市町村（1999.3.31）が1,730市町村（2010.3.31現在）にまで減少している。
　ここでは市町村合併（平成の大合併）について言及しないが、行政改革や地方分権推進の源流ともいえる「小さな政府」論、「国から地方へ」の受け皿づくりとして市町村合併が推進されてきた。
　しかし、小規模自治体には小規模自治体にあった政策があってもよいのではないだろうか。小規模自治体の議会が政令市などの大規模自治体と同様の機能が必要かどうか。冒頭にも書いたが行政のチェック機能としての拒否権の発動といった役割に機能縮小するといった考え方もあるのではないだろうか。経済成長一辺倒や経済性・効率性を求めるだけではなく、立ち止まってじっくりと考えることが重要だと思っている。
　2012年12月の総選挙では、わずか３年余りの民主党政権が終わり再び安倍政権が誕生している。以来、一貫してデフレ経済からの脱却をうたい文句に金融緩和をはじめとする経済政策が展開されてきた。政府はこの経済政策で景気が回復していると評価しているが、景気回復の実感がないと指摘する地方は依然として多い。言い方を変えれば、大企業優先のトリクルダウン的な政策では地方の景気回復は困難であり、地方圏の経済政策や所得水準を確保する政策転換が求められているのではないだろうか。
　政府はこうした地方の声を反映し、2017年６月に「まち・ひと・しごと創生基本方針2017」を作成し、「ローカルアベノミクスの一層の推進」や「東京一極集中の是正」、「少子化問題への対応」など、地方創生に向けた政策パッケージを示している。また、現在ではこの国の人口そのものが減少していく社会情勢であり「働き方改革」も議論されている。そこでは「同一労働同一賃金」や「長時間労働の是正」などが含まれている。しかし一方では裁量労働制の対象範囲拡大や高度プロフェッショナル制度といった時間に縛られない働き方が議論されている。政治がどの立場に立つかが問われる。
　地方圏の過疎化や人口減少、そして東京一極集中や大都市圏への人口移動といった現象も、政治によるところが大きい。地方にあった政策パッケージの提案が必要なのではないだろうか。

7.　おわりに

　戦後日本が歩んできた近代工業生産を中心とする経済成長の道筋だが、農林水産業を中心とした第１次産業から第２次・第３次産業へと産業構造が変化していったことや、資本主義経済のもとで進められた経済最優先の政治が、この人口減少社会や地方圏の過疎化、そして地方議会の議員のなり手不足の問題にまで影響を及ぼしている。
　2017年11月に開催された自治総研セミナーでは、国と地方の関係を示す「垂直補完」と自治体間や官民連携といった「水平補完」の現状や今後のあり方について研究・議論も始まっている。しかし重要なのは、なぜ東京に集中するのか。なぜ少子化で人口減少社会に陥っているのかといった原因を労働者の視点で究明することではないだろうか。
　2018年の初め、自治労の新春特集号で「辺見庸さん」へのインタビュー記事があった。そこで「脱真実」の時代になっているのではないか。マスメディアの非力さを、真実を読み解くには、因果関係の「因」のところを見ないといけない、必要とされる真実を読み解く眼力、立ち止まって「なぜなのか」を追求することの大切さが記事になっていた。今回の大川村の新聞報道で県や国も地方議会のあり方について具体的に検討しはじめている。
　あらためて、「なぜこうなったのか？」を考え、今の社会の有り様や政治の有り方を考えてみることが重要なのではないだろうか。