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市町村合併の手続きについて
中央学院大学法学部助教授 岩 崎 恭 典
1. 増える市町村合併是認派
1997年に実施された地方制度調査会のアンケート調査（都道府県、市町村の首長、議会議長、計6,558人を対象。回収率は市町村80.4％、都道府県96.8％。以下「地制調調査」という）結果によれば、市町村分（市町村長と市町村議会議長）で、「自らの市町村の今後の合併の検討の必要性」を問うた設問に対して、「必要であると思う」が27.9％、「どちらかといえば必要であると思う」が37.9％と計65.8％が「市町村合併」を視野に入れている一方で、「どちらかといえば必要でないと思う」19.0％、「必要でないと思う」12.8％という市町村合併否定派も計31.8％存在した。
ところが、2000年１月に三重県「市町村のあり方に関する研究会」が、県が策定する市町村合併推進要綱のための資料として実施したアンケート調査結果（調査対象は、市町村議員1,179人、一般行政職職員1,392人、オピニオンリーダー500人、県民5,000人。回収率は、議員48.9％、職員65.9％、オピニオンリーダー60.4％、県民49.5％。以下「三重県調査」という）によれば、「合併は必要」と「合併せざるを得ない」と答えたもの（＝市町村合併是認派）の比率は、オピニオンリーダーで71.2％（否定的な回答21.4％）もの高率を示し、県民で54.5％（否定的な回答22.0％）、議員でも51.2％（否定的な回答46.8％）と市町村合併是認派は過半数を超えるに至った。わずかに行政職員についてのみ、市町村合併是認派が42.1％と否定的な回答の56.1％を下回っているだけである。
2000年８月に、社団法人新潟自治研究センターが事務局となって運営する新潟県政改革フォーラム（座長：真柄栄吉氏）が、県と市町村の望ましいあり方について県内112市町村の首長に対して実施したアンケート調査結果（原稿執筆時点での回収率は、50％。以下「新潟県調査」という）でも、「合併したほうが良いと思う」が22％、「現在の社会情勢を踏まえれば合併せざるを得ないと思う」が51％と市町村合併是認派は計73％にのぼり、「積極的に推進する必要はない」は25％にとどまっている。
このように、わずか３年の間に、民間での市町村合併気運は大きく盛り上がり、政治的任命の首長や議員も大勢は市町村合併是認に傾きつつある。その一方で、自治体職員は、将来に対する不安からか、市町村合併にいささか消極的といえそうである。
この背景には、自治省が小規模町村に対して地方交付税交付金を削減しつつあることに代表される財政危機意識がある。すなわち、「三重県調査」では、合併の動機（インセンティブ）については「行財政基盤の効率化」を挙げるものが議員で45.6％、行政職員で40.5％を占め、次いで「地域の中核的な都市としての機能強化」が議員21.8％、行政職員24.4％、「市や中核市、特例市などの都市制度への昇格」が議員13.5％、行政職員18.1％となっており、これらの回答も自治体としての行財政基盤の強化を意識した選択ということができる。「新潟県調査」でも、「合併のインセンティブ」については、「行財政基盤の効率化」が過半数の51％を占め、「中核的な都市としての機能」と「財政面での支援」が各11％と財政面での危機感が前面に出ている。
いわば、合併促進のための自治省の｢ムチ｣部分が効きはじめているということであろう。
その一方で、これまで、市町村合併の要因とされてきた「生活圏・経済圏や歴史・文化面の一体化」を挙げるものは、「三重県調査」では、議員で17.1％、行政職員で14.3％に過ぎず、「新潟県調査」でも、同じ選択肢を選んだ首長は、16％にとどまっていることに注意が必要である。
住民にとって、「生活圏経済圏の一体化」は実感できても、合併によりどう「行財政基盤の効率化」が果たされるのかはわからない。住民の市町村合併があってもいいとする実感と自治体関係者の市町村合併への期待との間に乖離が生じ始めているといえないだろうか。市町村合併に何を期待するか、自治体として改めて住民に説明する必要性は増しているといわなければならない。
2. 解消されていない合併への不安
では、市町村合併のデメリットについては具体的にどう捉えられているのであろうか。「地制調調査」では（複数回答）、「地域格差が生じる」58.9％、「住民の意見の反映ができにくくなる」55.3％、「きめ細かなサービスができにくくなる」54.8％、「住民の現区域の歴史や文化などへのこだわり」40.4％、「市町村間の財政状況の格差」33.6％、「地域の連帯感が薄れ、コミュニティが崩壊する」30.6％などが市町村合併のデメリットとして挙げられていた。
これに対して、「三重県調査」（複数回答）では、「住民の意見が行政に反映されにくくなる」を議員の70.3％、職員の68.0％、オピニオンリーダーの26.6％、県民の33.5％が挙げ、「中心部と周辺部の発展に格差が生じる」が議員68.1％、職員62.2％、オピニオンリーダー28.6％、県民37.9％、「窓口行政等のサービスの低下」が議員44.3％、職員40.9％、県民23.5％、「住民感情の対立」については、議員30.1％、職員37.0％、「地域コミュニティの崩壊」は職員の16.1％がそれぞれ挙げている。
「新潟県調査」でも、「住民と行政の距離の拡大（民意が反映されにくい）」を首長の82％が挙げ、以下、「中心部と周辺部との格差拡大」75％、「窓口行政等のサービスの低下」39％、「地域コミュニティの崩壊」21％、「住民感情の対立」16％と、市町村合併のデメリットとして挙げられる項目は、３年前の「地制調調査」時とほとんどかわっていないことに留意が必要である。
ただ、「三重県調査」の結果にみられるように、総じて市町村合併のデメリットについては、議員と行政職員が懸念するほど、住民は心配していない状況が窺われる。自治体関係者の取り越し苦労であれば幸いであるが、市町村合併について、その想定されるデメリットについてまで住民に知らされているのかどうかという点は疑問の残るところである。
3. 市町村合併の手続きを検討する視点
様々な広域行政制度があるなかで、地域社会にとって最もハードランディングな広域行政の仕組みといい得る市町村合併を選択しようとする際には、住民がその是非について判断するのに十分な情報が提供されていることが大前提でなければならない。
また、市町村合併は新たな自治体をつくること、すなわち、目的ではなく、まちづくりの手法なのであるから、単に短期的な合併のメリット・デメリットで判断すべきものではなく、合併後の新しい自治体の将来像は、少なくとも10～20年後を見据えた自治体総合計画の体系、すなわち、新自治体の基本構想と基本計画、そして実施計画により示されなければならないだろう。
さらに、市町村合併は、今後の都道府県のあり方、果たすべき役割を問うものである。すなわち、合併によってさらに大きくなる都市部では権限移譲により、都道府県の存在は徐々に希薄化していく。その一方で、中山間・離島といった条件不利地域では、市町村合併だけでは自立的地域経営は困難であることが予想される。したがって、都道府県の広域自治体としての軸足は、都市部から条件不利地域へと移っていくのは必然であり、その時、都道府県の役割が改めて問われるのである。
この視点から、現在の合併手続きを見るとき、合併協定書をつくるという市町村合併の手続きのなかでも、新市町村建設計画の策定こそが、最も重視されなければならない事項であるということができる。
4. 新市町村建設計画策定上の課題
(１) デメリットの解消策が具体的に示されているか
合併に伴うデメリットの解消策は、関係市町村の協議に基づき合意を得たものについて、合併協定書の中で書き込まれることが普通である。しかし、合併がまちづくりに他ならないことを考慮すれば、行政用語で書かれた合併協定書ではなく、新市町村建設計画のなかで、短期的には、合併に伴うメリットだけではなく、デメリットを明確にし、そのデメリットをどう少なくし得るのかという展望が、住民に対して示されていなければならない。すなわち、上述したアンケート調査で表明されたような懸念に対して具体的な解消策が示されているかどうかがチェックポイントとなろう。
例えば、「住民と行政の距離の拡大（民意が反映されにくい）」、「窓口行政等のサービスの低下」という懸念に対しては、多くの場合、旧市町村の区域に、旧市町村庁舎に支所が設置されることになるであろう。その時、支所で提供される住民サービスのメニューが明示されているか、そのサービスの水準は、地域住民との合意の上で、設定されたものであるのかどうかが問われなければならない。
しばしば合併の際に標語となる「サービスは高い方に、住民負担は低い方にあわせる」とは、今後の行政サービスのあり方からは、無責任な論であるといわなければならない。住民から要望のあったことはなんでも自治体が引き受ける時代は去っている。官が独占していた「公」を、官と民が「公」を創るという協働の観点から見直すには、まちづくりのチャンスとしての合併はいい機会である。住民にとってサービスは良くなるものも悪くなるものもあるはずである。新自治体で供給するサービス水準が明記されているか、住民の負担増とサービス水準の関係が書き込まれているか、サービス供給の協働の体制あるいは体制作りの方向性が示されているかどうかがチェックポイントとなろう。
(２) 旧区域の意思が尊重される具体的な仕組みはあるか
「地域格差が生じる」、「地域コミュニティの崩壊」という懸念を払拭するために、合併特例法では、地域審議会の設置を認めている。
行政サービスには、新自治体の区域が最もふさわしいものもあれば、より広域で提供した方が効率的であるもの、より狭域で提供した方が有効であるものなど区々である。しかし、合併により大きな区域でのサービス供給の効率性を追い求めるあまり、狭域でこそ有効なサービスは、しばしば無視されがちである。
地域審議会は、こうした合併後に無視されがちな狭域のサービス充実を確保するための仕組みとして活用されるべきである。
したがって、新市町村建設計画では、地域審議会の具体的な活用方策が書き込まれているか、すなわち、単なる意思表明機関に過ぎないのか、あるいは、新市町村の議会や執行機関に対してどの程度影響力を与え得るのか、そのためにどのような役割・機能を果たし、どのような構成メンバーとなるのかが明示されている必要があろう。
なお、過疎高齢化が進む地域にあっては、合併後に狭域行政すら維持困難な状況に陥ることは残念ながら想定せざるを得ない。その場合の集落再編成の計画も新市町村建設計画には盛り込んでおくべき項目となろう。
また、地域審議会のあり方を検討するとき、合併ではなく、都道府県や広域連合、近隣自治体等に主な仕事は任せ、地域には、住民の意思決定機関としての議会と執行機関の代表者としての首長だけが存在する「仕事をしない自治体」も合併に代わる今後の自治体のあり方の選択肢としては存在し得ることを考慮すべきである。
(３) 都道府県の役割は明確に書きこまれているか
地域の特性、サービスの効率性や有効性を考慮しつつ、新しいまちづくりとしての市町村の姿を計画化しようとするとき、当該地域において広域自治体としての都道府県が果たす役割や機能があるはずである。場合によっては、都道府県が市町村に代わってサービス供給をしなければならないこともあろうし、都道府県が参加する広域連合でのサービス供給が効率的である場合も想定されよう。
住民にとってわかりやすく合併後のサービス水準が明示された後には、その水準を維持・向上させるために果たすべき都道府県の役割が書きこまれている必要がある。当然、条件不利地域では都道府県の存在は濃く、都市地域では、指定都市、中核市、特例市といった都市制度に応じて権限移譲の項目を中心に、都道府県の存在は薄く書き込まれることとなろう。
いずれにしても、新しくできる基礎自治体と都道府県の関係が、分権理念たる「対等・協力の関係」に基づいて、ハードな都道府県事業だけではなく、都道府県のソフト事業や役割についても、明確に記載されているかどうかがチェックポイントとなる。
(４) 合併特例債が地域のモラル・ハザードを引き起こすことがないように
今回の合併が、苦しくなった財政状態の打開を動機としていることは確かである。
財政面だけとってみても、合併特例法では、地方交付税の合併算定替の特例（10年間は合併前の自治体分の総額は下回らないようにする。その後５年間で段階的に縮減）、合併特例債の創設（合併建設計画に盛り込まれた事業について95％の起債充当率を認め、元利償還金の70％を地方交付税で措置）、都道府県の支援といった財政面での優遇措置が目白押しである。
このため、新市町村建設計画の大部分は、起債事業の計画となる場合が多い。これらのハコもの整備を中心とした公共事業が、真に新しいまちづくりに、住民サービスの充実・向上に資するものであるのかどうか、慎重な検討が必要である。特に、長年にわたる公共事業漬けで「政官業」のトライアングルが出来あがっている地域では、しばしばそうした地域は、過疎高齢化により地域の将来展望が描きにくくなっているだけに、近年の公共事業の息切れ状況も相俟って、今後の10年間、公共事業があればいい、返済や出来あがってからの維持管理はなんとかなるだろうとするモラル・ハザードが憂慮されるところである。
特例債を当てにした公共事業指向の建設計画になってしまっていないか、まちづくりの観点から、広く住民の合意を得、かつ、将来にわたる負担を考慮した合併特例債の活用がなされているかどうか、新市町村建設計画の策定段階も含めて重要なチェックポイントとならざるを得ない。
(５) 住民参加手続きの重視
上述した新市町村建設計画は、合併により生まれる新しい自治体の総合計画を策定するイメージである。合併が新しいまちづくりの場を提供することからいえば当然である。とすれば、新市町村建設計画の計画策定には、十分な住民参加の機会が提供されていなければならない。ワークショップ等による地域・地区別計画からの積み上げやアンケート調査、開かれた策定委員会方式など、これまで、計画策定の経験で蓄積した「参加のノウハウ」を活用すべきである。勿論「情報なくして参加なし」なのであって、情報の公開・提供が必須の条件であることはいうまでもない。
5. 合併協議会について
市町村合併の手続きでは、合併協議会の設置が義務付けられている。その構成メンバーは、合併特例法３条３項により議員、長、職員、学識経験者と定められ、最終的には、新市町村建設計画を含む合併協定書の作成が任務となっている。
合併協議会の設置に当って、新市町村建設計画を上述のような新しい自治体の総合計画のイメージで策定しようとする場合、住民参加の手法と整合性が保てない恐れがある。
その場合は、合併協議会を親委員会とし、下部組織として、新市町村建設計画策定の委員会を作ることとなるであろう。その委員会には、長、議員は参加しない見識が当然必要である。
合併協議会は、関係市町村の議会が合併を議決した時点で実質的な任務は終了となる。そして、新自治体発足ののちの首長・議会の選挙まで、新しい自治体とまちづくりのための計画を実行する責任者が不在となる事態が出現する。当然、合併までは、既存の首長が責任を有することにはなるが、もはや合併後の将来の計画についてまで責任を負うことができないからである。こうした責任者不在の期間をできるだけ少なくするよう、議会の合併議決日と合併期日、新自治体における首長・議会の選挙日程は、一連の手続きとして続けて設定されるべきである。住民の合意を図りながら策定された新市町村建設計画を含む合併協定書であれば、可能なはずである。
6. 今、市町村合併手続きに住民投票を導入するとすれば（補論）
市町村合併特例法の95年の改正により、有権者の50分の１以上の連署をもって「合併協議会」の設置を直接請求できるとの条文が盛り込まれた。この制度を使って住民による市町村合併の手続開始の住民発議が相次いだ。しかしながら、関係自治体の議会に首長が「合併協議会」の設置を付議しない選択も許されていたこと、関係自治体の議会の一つでも反対すれば「合併協議会」の設置ができないことなどから、発議件数の割に合併は進まなかった。そこで、市町村合併特例法の99年改正では、「合併協議会」の設置請求の場合には、首長が議会に付議することを義務付けた。しかし、それでもなお、これまで全国で83件あった請求のうち、７割以上の60件が議会で否決され立ち消えとなっている（2000年９月現在）。
そこで、自治省は、2001年には市町村合併のための住民投票制度を導入することを目的とした市町村合併特例法の改正を検討しているという。2000年９月６日付日経新聞によれば、関係市町村の有権者の50分の１以上の連署をもって首長に請求すれば、首長は、合併協議入りの是非を問う住民投票を実施しなければならないとするもので、住民投票の結果、合併協議入りに賛成が反対を上回った場合、「合併協議会」の設置や合併後の新自治体名や具体的なまちづくり案を盛り込んだ合併建設計画の策定を義務づけるという。
これは、現行の市町村合併特例法による合併が財政的に大盤振舞であるため、合併市町村が増えればその分地方財政が苦境に陥るというジレンマを避けて、いわば「安上がりの合併」をめざして、2005年の各種合併特例期限切れ以降の合併の仕掛けとして準備しようとしているものということができる。
確かに、全住民に関係がある市町村合併は、住民投票に最もふさわしいテーマである。しかし、自治省が構想するような形で現在の合併手続のなかに住民投票を組み入れることについては疑問を呈さざるを得ない。
自治省の案では、住民投票がもつ最大のメリットたる、投票に至る過程での住民の学習の機会が失われかねないことが問題である。すなわち、現在、「合併協議会」は、一般に勉強会に等しい任意設置の協議会から始まり、関係自治体の合意が見込める段階になって合併手続に則った「法定合併協議会」へと移行するのが一般的である。これを自治省の案では、住民投票実施時点では、合併賛成か反対かを問うだけであり、賛成であれば、即座に「法定合併協議会」を設置することになる。これでは、住民が合併について判断するべき材料がほとんどないままでの投票になる恐れがある。関係自治体に即した合併のメリットやデメリット、また合併後の新しい自治体の具体的な姿を住民の判断材料として示してはじめて、住民の学習機会としての住民投票の機会が活かせるはずである。自治省の案では、判断材料のないまま合併に「賛成」か「反対」かの意思表示を迫るものであり、一般的なメリット・デメリットでしか判断し得ず、却って地域に重大な亀裂を生じさせかねないのである。
そこで、仮に、今、住民投票を実施するとすれば、第一段階として合併の検討を進めるための任意の合併協議会を設置することの可否についてだけ住民投票を行い、次に任意の合併協議会での検討結果を議論の素材として公表したうえで、合併手続としての「法定合併協議会」に移行するかどうかを第二段階の住民投票として実施することが、現段階では、多少のコストはかかっても最も望ましい方式と考えられる。
また、住民投票は、義務づけるとしても、その内容は、合併対象市町村が独自に検討し得るものである必要がある。例えば、合併後の新しい自治体を担う住民にも意見を聴くべきであれば、20歳以上の有権者に限る必要はないであろうし、賛成、反対の戸別訪問も自由になされてよいであろう。投票率が過半数を超えなければ開票しないとしてもよい。しかし、住民が利益誘導に惑わされる懸念があるというのであれば、公職選挙法のもとで実施することも可能といった、条例での高い自由度が担保できる規定とすべきであろう。
当然、5.までで述べたような自治体総合計画をイメージした新市町村合併建設計画を作ることができれば、住民に合意を求め、計画の正当性を得る最終手続きとして、住民投票を実施することは何ら支障はないであろう。 |