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1. はじめに
1998年12月より、京都府本部南部ブロックの単組が集まり、財政分析学習会を始めました。この会議では、1999年の１年間、それぞれの所属する自治体の財政的特徴を発表し、検討しました。そして、近隣であってもなかなか分からない施策や財政の特徴を知ることにより、自分の町の特色がわかると同時に、一見、同じ程度の規模の自治体であっても、その内容には様々な違いがあることがわかりました。
こうした経験から、2000年４月から導入される介護保険制度が、自治体財政にどのような影響を与えるか、老人福祉事業費がどのような推移をするかについて、共同で調査することになりました。共同調査の参加組合は、京田辺市職員組合、八幡市職員労働組合、木津町職員組合、山城町職員組合です。
なお、この調査は、奈良女子大学の澤井勝教授にご協力をおよびご指導をいただきました。
2. 老人福祉事業費実態調査の意義と目的
介護サービスは、介護保険導入までは老人福祉制度、老人医療（保健）制度によって提供されてきました。
老人福祉は、高齢化の進展にともない増大する需要に対応した歴史です。1963年の老人福祉法制定以前は、多世代同居が一般的で、老人の世話は家族の役割であったため、対象を低所得者層に限った、生活保護法による養老施設への収容保護という施策程度でした。しかし、その後の、家族制度や相続制度の変化、核家族化の進展などから、老人の扶養のあり方も変化したため、1963年に老人福祉法が制定されました。
老人福祉法の制定当初は、まだ低所得者や生活困難者を対象とした養護老人ホームや、低所得に派遣する老人家庭奉仕員制度が中心でした。それが、高齢化の進展とともに高齢者福祉に対する需要が急速に高まり、1980年代からは、所得に限定せず、社会的支援を必要とする高齢者を幅広く対象とした施策へと転換がはかられました。
老人福祉事業の1999年度現在での内容は、「老人福祉施設の整備」（特別養護老人ホーム、老人日帰り介護施設、老人短期入所施設、老人介護支援センター）、「在宅サービス」（老人居宅介護事業、老人デイサービス事業、老人短期入所事業）、「生きがいと健康作りの推進」（自治体や老人クラブの行う生きがい・健康作り活動の支援、ねんりんピック）等です。
一方、老人保健（医療）制度は、本格的な高齢化社会への対応の第１弾として、壮年期からの総合的な保健対策によって老後の健康を確保し、老人医療費の負担の公平化を図るという目的で、1982年制定されました。それまでは、1972年に制定された、老人医療費支給制度により、国の機関委任事務として70歳以上の高齢者が医療保険による診療を受けた場合、自己負担分を全額、市町村が支給していました。これを、現役世代の被保険者や事業主が負担する老人保健拠出金（保険料の約３割）と、国や自治体の負担金とでまかなう制度としたのです。
老人保健事業の内容は、老人保健施設、療養型病床群、一般病院等、訪問看護、日帰りリハビリテーション等、です。
こうした老人福祉制度と老人保険制度を再編成したのが、介護保険制度です。介護保険制度は市町村の権限とし、創設のねらいは、①介護を社会全体で支える仕組みづくり、②社会保険方式により、給付と負担の関係を明確にし、国民の理解を得られる仕組みづくり、③縦割り行政を再編成し、利用者の選択によりサービスを受けられる仕組みづくり、④介護を医療保険から切り離し、社会的入院を解消することによって医療保健の負担を軽減する、といった点にあります。
介護保険制度を財政的にみると、「公費＋自己負担」の老人福祉、「医療保険料＋公費」の老人保険制度のうち、介護領域を介護保険制度として一本化し、「介護保険料＋公費＋定率１割自己負担」を財源として、施設サービス（特別養護老人ホーム、老人保健施設、療養型病床群等）、在宅サービス（訪問介護、短期入所介護、通所介護、リハビリテーション、痴呆対応型共同生活介護、福祉用具給付・貸与、老人訪問看護等）を提供する制度です。
この介護保険制度が、市町村財政に与える影響を財政的のみ測定しようとしたのが、この調査です。
この調査を行った主な問題意識は、次の点にあります。
第１に、介護保険制度の導入によって、市町村の財政的負担が重くなるのではないかという批判がありますが、それをどのように測定するのか。
第２に、介護保険制度によって、社会的入院を解消するなど医療費の軽減に資するのではないか。そして、そのことをどのように測定するのか。
以上の点について、印象的な批判や感想ではなく、できるだけ客観的にデータを整理する必要があるのではないか、ということです。
そこで、財政資料のみならず、財政担当者の協力も得て、参加自治体の財政における老人福祉事業の実態を事業ごとを把握し、高齢者の医療・介護・福祉の分野における、具体的かつ統一的な姿を明らかにし、介護保険制度の導入によって、それがどのように変化したのかを調査しました。
3. 老人福祉費実態調査の内容
各自治体の老人福祉費について、以下の点を調査しました。
① 各自治体における一般会計の老人福祉事業費の、歳出および財源別歳入内訳
各自治体の1998年度決算、1999年度決算見込み、2000年度予算から、一般会計における老人福祉事業を抽出し、補助事業および自治体単独事業に区分しました。
そのうえで、財政支出状況および、歳入については財源別（「国庫支出金」「府支出金」「一般会計」）に把握しました。とくに、「補助事業」「単独事業」の別を把握するために、「一般財源負担」を把握することに努めました。
② 各自治体における、老人福祉事業費の「一般会計」と、「介護保険特別会計」「国民健康保険特別会計」「老人保健特別会計」の、歳出および財源別歳入内訳
自治体の1999年度決算見込み、2000年度予算から、一般会計における老人福祉事業費の歳出および財源別歳入内訳、特別会計のうち「国民健康保険事特別会計」「老人保健特別会計」「介護保険特別会計」の歳出および財源別歳入内訳を把握しました。
これは、これら諸会計の連結決算に向けた試みでもあります。
4. 調査結果の概要
調査した２市３町は、京都府南部に位置しています。表１は、それぞれ京田辺市、八幡市、木津町、山城町、井手町の人口等の概要です。
老人福祉事業費の実態調査からは、以下の点について明らかになりました。
(１) 老人福祉事業費（一般会計）における「補助事業」の歳入・歳出構造の変化（1998～2000年度）／表２参照
老人福祉事業費のうち「補助対象事業」は、介護保険制度の導入によって、従来の老人福祉制度が介護保険サービスに移行されたため、2000年度予算の歳出額が大きく減少しています。歳出額は、前年度に比べて、大方が25％前後、少ないところでも50％になっています。
「一般財源負担」の状況についても、1998年度から1999年度にかけての老人福祉費の歳出は増額しましたが、2000年度予算では前年度の30％前後になっています。
(２) 老人福祉事業費（一般会計）における「単独事業」の歳入・歳出構造の変化（1998～2000年度）／表３参照
「単独事業」の状況としては、介護保険施行前には大きな変化がみられませんでしたが、介護保険施行後は、施行前に実施していたサービスのうち、介護保険サービス対象外となった事業等を各自治体において対応できるよう予算計上されています。
その結果、単独事業の2000年度予算歳出額は１市１町で減少しましたが、その減少幅は補助事業に比べて小さくなっています。残りの２市１町は、反対に増加しました。
各自治体の単独事業の内容は、在宅介護高齢者に対して、独居老人給食サービス事業、ふとん丸洗いサービス事業、寝たきり老人紙おむつ支給事業、住宅設備改善費補助金支給事業、高齢者生活支援ヘルパー派遣事業、軽度生活援助事業、短期入所事業、在宅寝たきり老人介護者リフレッシュ事業など。また、長期入院の高齢者に対しては、高齢者入院諸経費助成事業があります。
高齢者一般に対しては、シルバー人材センター事業、高齢者プール使用料、高齢者バス運賃助成事業、老人健康づくり推進事業、鍼灸・マッサージ施術費助成事業、老人福祉手当支給事業、独居、高齢者世帯慰労激励会事業などです。
その他、敬老会事業として、敬老会、敬老週間助成事業、敬老祝品。施設整備・運営事業では、老人福祉施設運営事業、民間老人施設整備事業があります。
(３) 介護保険特別会計の歳出・歳入構造（2000年度）／表４・５参照
表５をみますと、介護保険特別会計の１人当たりの歳出および歳入の財源に、かなりの差があることがわかります。保険料については、介護保険制度の特徴の一つでもあって、各自治体に介護サービスの供給量を算出して保険料を設定することから、自治体によってばらつきがみられます。（１人当たり老人福祉関係事業費の「保険料」は、65歳以上人口で割ったため、実際の保険料とは違います。）
また、国庫支出金等その他の歳入についても、各自治体ごとの介護サービス供給量が算出根拠となることから、自治体間において差が出ています。
(４) 老人保健特別会計における歳入・歳出構造の変化（1999年度・2000年度）／表４・５参照
これまでの老人保健制度で行われていた訪問看護や入院・デイケアなどが、介護保険制度に移行することで、縮減が期待されていましたが、2000年度予算ベースでは、１市１町が増額となっています。これは、これまでの社会的入院が３カ月の経過措置がとられていることや、高齢者数の増加が考えられます。したがって、老人保険特別会計においても、2000年度の決算をみる必要があります。
(５) 国民健康保険特別会計における歳入・歳出構造の変化（1999年度・2000年度）／表４・５参照
全自治体において、1999年度決算見込みに対して2000年度予算は増額となっています。政府の計画では変化しない見込みでしたが、これも老人保健と同様、2000年度決算に注目する必要があります。
(６) 老人福祉事業全般にわたる、歳出構造の変化（1999年度・2000年度）／表４・５参照
総支出額については、全市町において増額となっています。
(７) 老人福祉事業全般にわたる、財源別歳入構造の変化（1999年度・2000年度）／表４・５参照
1999年度決算と2000年度予算とを比較すると、歳入のうち、「国庫支出金」「府支出金」については、介護保険特別会計を除けば減額していますが、それを含むと増額となっています。
「一般会計繰入金・一般財源」については、総額としては、１市を除いて減少しています。減少幅は、1999年度の１～２％程度となっています。反面、老人１人あたりの額は増加しています。
「支払基金交付金」については、介護保険導入のため、１市を除いては増額となっています。
「保険税(料)」については、これまでの国民健康保険税は１町を除いて増額となっています。住民は、これに加えて介護保険料が徴収されるため、一層の負担が予想されます。
5. まとめ
介護保険制度は、2000年４月に導入されたばかりで、まだどの市町村も予算でしか把握できないため、実際の決算上の財政的負担は明らかにすることができません。しかし、今後、市町村間の比較が可能となるためのフォーマットは作ることができたと考えています。その意味では、重要な予備調査になったと思います。
この調査は、京都府南部の一部の市町で行ったものですが、今後、全国の市町村においても、このような調査を行っていただき、介護保険が自治体財政に与える影響を把握することによって、３年後に予定されている見直しに向けて、改善・改革の提言ができるようになれば幸いです。
表１ 自治体の概要
表２－１ Ａ市 一般会計老人福祉事業費支出状況表 補助事業分
表２－２ Ｂ市 一般会計老人福祉事業費支出状況表 補助事業分
表２－３ Ｃ町 一般会計老人福祉事業費支出状況表 補助事業分
表２－４ Ｄ町 一般会計老人福祉事業費支出状況表 補助事業分
表２－５ Ｅ町 一般会計老人福祉事業費支出状況表 補助事業分
表３－１～表３－５ Ａ町～Ｅ町一般会計老人福祉関係事業費歳出・歳入状況表
表４ 老人福祉関係事業費（一般会計・特別会計）総計比較表
表５ １人当たり老人福祉関係事業費（一般会計・特別会計）比較表
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