地域から平和をつくる
～非核・平和函館市民条例制定運動の取り組み～

北海道本部／函館市職員労働組合連合会

はじめに

　「新ガイドライン」の策定を前後して、各地で米軍艦艇の入港が相次ぐようになった。
　新たな戦前、戦時体制ともいえる状況がつくられつつある今日、この運動は、「地域から平和をつくる」というテーマのとおり、戦争非協力をはじめとする地域からの平和の創造を、国とは別のもう１つの政府である地方政府（地方自治体）に、条例を制定することで、その実効性と普遍性を求めるものであり、分権時代にふさわしい国と地方の関係、そして地方自治のあり方をも問うものと言える。
　運動は、1997年10月の米海軍旗艦ブルーリッジの函館港入港を契機に始まった。入港抗議集会も開催されたが、従来は支持政党別の団体ごとに行われてきたこの種の集会が合同で開催されたことを足がかりに、市民運動グループを中心とした党派を超えた運動母体が結成され、市民による条例案作成、そして議員提案による市議会への提出と進んできた。
　条例案は、1999年３月市議会定例会に提出され、審議未了、その後の市議会改選により事実上の廃案となったが、同年10月に「非核・平和条例全国交流集会」なども開催され、再提出をめざして取り組みが続けられてきている。
　函館市職労は、この間、運動母体である「非核・平和函館市民条例を実現する会」（通称：実現する会）に参画し、組織内での署名活動やあるいは全国交流集会の運営・参加などを通じて運動に携わってきているが、そうした立場でこの取り組みを報告する。

1.　非核・平和函館市民条例とその制定の意義

　函館で考えられた非核・平和条例案は、「平和憲法」「非核三原則」「函館市核兵器廃絶平和都市宣言」の理念に基づき、「港湾法」に定める港湾管理権に依拠し、1975年神戸市議会で決議された「核兵器積載艦艇の神戸港入港拒否に関する決議」により非核証明書の提出がない艦艇の入港を認めないとするいわゆる非核神戸方式と、市の施設を平和に反する目的のために使用しないとする平和行政の推進といった内容になっている。（別紙資料～非核・平和行政の推進に関する条例案、函館市核兵器廃絶平和都市宣言、核兵器積載艦艇の神戸港入港拒否に関する決議参照）
　さて、非核・平和条例の制定は、どのような意味をもっているのだろうか。
　例えば、外国艦艇が入港しようとした場合（国が認めているものだが）、現行法制でも、自治体は港湾法や港湾管理条例による港湾管理権を盾に入港を断ることはできるはずである。しかし、実際は、日米安保条約に基づく地位協定を理由に入港が行われ、自治体も国の政策・方針には逆らわない（逆らえないか？）ということが繰り返されている現実がある。
　日米地位協定第５条が米軍に与えているのは、艦艇について言えば、入港の際の港湾使用料の免除と強制水先の免除だけである。この第５条の合意議事録には、「この条特に定めのある場合を除く他、日本の国内法が適用され…」とある。第５条には入港手続きについては何の定めもなく、入港手続きに関しては国内法が適用される。港湾であれば港湾法であり、港湾管理権は自治体にあることが定められている。つまり、地位協定による入港であっても、港湾管理権は生きており、自治体は入港を断ることは可能だというように考えられるのではないだろうか。
　函館で着目された神戸方式は議会決議に基づき要綱を定め、行政指導として行われているものだが、自治体の持つ港湾管理権がいかに強いものか、その実績をみればわかる。この25年間、非核証明書の提出のない外国艦艇は１隻も入港していない。
　函館では、これを一歩進めて条例に盛り込み制定することが考えられた。
　もし、外国艦艇の入港などに際し、一定の手続き（例えば核兵器不積載証明書の提出等）を踏まなければ入港させないという条例が制定されていれば、それに従って処理することとなり、要件を満たさなければ入港できない。国も自治体の条例には従わなければならず、自治体は自らの法律である条例を遵守しなければならないのはいうまでもない。市長や市理事者の政策判断やその時々の情勢に左右されることなく、実効性と普遍性が担保されていくことになる。
　また、今日的な状況として、昨年５月に戦争協力法である「周辺事態安全確保法」が成立し、その第９条によって、国は地方公共団体の長に対し、その有する権限の行使について必要な協力を求めることができるとされている。先に出された国の解説（2000年７月25日付）では、協力拒否が可能かどうかの件に触れ、施設利用の許可等、国の求めに応じられるか否かは、当該権限を定めた個別の国内法にも照らしてその可否を判断することとなり、すなわち、正当な事由があれば協力を拒否できる旨が記されているが、もし、函館で考えられた非核・平和条例など、こうした求めに対し拒否が可能になる内容の条例があれば、条例も１つの国内法であるから、協力拒否の正当な事由となり得ると考えられる。
　条例案を起草していた当時は、周辺事態法の成立前であり、後者については、当初からこの点はそう大きく意識されていたものではないが、今日的には、自治体において戦争非協力を実現するうえで、非核・平和条例のもつ大きな効果として着目すべき点と言える。
　（なお、函館の条例案は、仮に非核証明書が提出された場合であっても、軍艦の入港そのものが条例案第４条にいう平和目的以外に該当するため入港できない、となるしくみが考えられた。）

2.　市議会への条例案提案から審議未了、廃案まで

　1998年10月、市民運動グループを中心に、函館地区平和運動センター、函館労働組合会議などの参加により、党派を超えて、「新ガイドライン反対函館市民連絡会」が結成された。1999年３月の市議会定例会に条例案を議員提案で提出することなどが議論され、非核平和条例制定運動の準備が進められた。そして1998年12月「非核・平和函館市民条例を実現する会」が発足し、署名活動を開始するとともに、神原　勝北海道大学教授らの協力を得て、条例案の起草が行われた。
　また、賛同人、呼びかけ人も250人ほど集まり、1999年２月上旬に、条例制定の要望書と署名17,014筆が市議会議長あてに提出され、署名は、３月市議会定例会終了までに、累計で25,042筆が集約された。
　この間、議会各会派や議員に対して、賛同を求める行動が行われ、制定実現をあざす市民集会なども開催された。
　条例案自体は、市議会本会議での質疑の後、予算特別委員会に付託されたが、結果としては、政治的な思惑もからみ、採決されず審議未了の扱いとなった。
　その定例会後の1999年４月に、市議会議員選挙が行われることになっていたが、実現する会ではこの条例制定問題を選挙の争点にしようと、各市議会議員候補へ公開質問状を出したが、回答があったのは、賛同する議員とこの問題について持論を持つ保守系議員の一部だけだった。
　市議会の改選により、審議未了の扱いとなっていたこの条例案は廃案となった。

3.　市議会での質疑と論点

　条例案は、議員14人の共同提案という形で、「非核・平和行政の推進に関する条例案」として提出された。
　本会議での質問は、保守系議員１人からであったが、質問事項は、
(１)　外国艦艇の入港は外交問題で、国の専管事項ではないのか。また、外国艦艇の入港を認めないあるいは港湾施設の利用を認めないということは、条例制定権を逸脱しているのではないか。
(２)　国際法や条約が国内法よりも上位に位置しているのではないか。よって国内法である港湾法をもとに条例を制定するといっても、これを超えることになるのではないか。
(３)　日米地位協定第５条により、どこの港・空港でも使用できるとなっているのではないか、これを制約することは日米地位協定に抵触するのではないか。
(４)　港湾法の第13条、あるいは47条でいかなる艦船の入港にあたっては、差別してはならないとなっているが、核を積んでいる船だけ入港を認めないというのは、港湾法の不平等取扱いを禁止した規定にも抵触するのではないか。
というようなものであった。
　これらに対して、提案側の答弁として、
(１)　外交は国の専管事項であるかどうかについては、今自治体の国際交流というものが進んでおり、自治体も国際関係をもとうとしているのではないか。実際に憲法第73条の第２項で、内閣の職務として外交関係を処理すると規定しているが、それは、三権分立上の内閣の職務を明らかにしたものであって、国、中央政府と自治体である地方政府との関係で国の専管事項であることを表現したものではない。
(２)　条例制定権については、条例案は、港湾法にもとづく、港湾法の範囲内での条例制定だから国内法を上回っての条例制定ではない。あくまでも港湾施設の管理権に依拠するもので、これは地方自治体に委ねられていて、その職務を自治体の首長に、函館市の港湾管理条例で首長に委任しているという構造であるから、港湾法を上回ってさえいなければ、一般的にいう条例制定権を超えているという判断には立たない。
(３)　日米地域協定第５条は、どの港湾に入港してもいいということではなく、水先案内や使用料が免除されるという規定だけであって、国内法を無視して何をやってもいいという解釈は成り立たない。
(４)　不平等取扱い禁止については、港湾法に基づく市港湾管理条例には、許可の規定があり、これにより非核証明書の提出がない場合には、港湾管理者は一定の判断ができると思う。
　公安、公共の安全の意味で、核兵器積載艦艇について許可しないことは、不平等の扱いにならないと考える、という解釈が主張されている。

4.　非核・平和条例を巡る法理論上の対立点

　条例案の提出にあたり、国際法や条約、国内法など関係するのではと思われた法律との整合性についても整理された。もちろん、法解釈というのは、諸説が存在するものもあり、場合によってはこれが唯一正しいと言い切れないものもある。詳細は割愛するが、この条例案に関しては、結論的にいうと、「港湾法を改正して国の権限を明記しない限りは、自治体の港湾管理権を制約できない」という提案側としての整理がされているところである。
　しかし、本会議での質疑などを経る中で、いくつか整理しなければならない点も浮上してきている。
　港湾管理権と「港湾施設」に関わって、艦艇が入港しようとしたときに、港長が水域の使用も含めて許可する。しかし、一方で、首長も水域を含めた港湾施設の管理権を持っている。法体系上、一方では港則法、また、一方では港湾法という違う法体系であるとしても、もし、港長が水域を使って入ってきても良いという入港許可を与えたが、自治体の長が施設管理権を盾に認めないとなれば、実態としてどうなるのかということや、不平等取扱いの禁止について、港湾法が作られたときは、民間の経済活動に対する公的権力の介入を防ぐためという意味であったが、最近この解釈が大きく変化し、いかなる艦船にあってもと変わってきている中で、核兵器積載の疑いのある艦艇に適用しないことの根拠は何か、などといった点について、運動を進める側も再提出する際には整理が必要との認識を持っている。

5.　第２次運動のスタート～再び条例制定をめざして

　統一自治体選挙も終わり、一段落した1999年６月上旬、再び条例制定をめざしての議論が再開された。
　「周辺事態法」が強行可決されたことなど、新たな戦前・戦時体制ともいうべき状況に強い危惧を抱き、この運動の意義が再確認され、それをさらに広げることを基本に議論がされたが、昨年10月に開催された「非核・平和条例全国交流集会」の企画も、こうした議論の中から出てきた。
　署名の目標も10万筆と定め、改めて各団体等に署名協力を依頼し、２週間に一度、運営委員会が開催され、また、街頭での宣伝活動と署名活動が行われてきた。
　1999年10月２～３日に開催された、「非核・平和条例全国交流集会」は、記念講演の講師に大田昌秀前沖縄県知事を招いたのをはじめ、パネルディスカッションのパネラーに、元逗子市長の冨野暉一郎氏、非核市民宣言運動ヨコスカの新倉裕史氏、弁護士の中北龍太郎氏ら多彩な方々の参加も得られた。非核平和条例の法理論と運動、周辺事態法と労働現場をテーマに分科会も行われ、多くの議論が交わされ、各地での取り組みも報告される中で、交流が図られた。（この集会については、報告集が発行されているので、ぜひ、ご購入のうえ、ご一読いただきたい。）
　集会では、全国ネットワークづくりが提案された。以降、各地で行われる学習会や集会に函館から参加し取り組み報告をする機会も増え、現在も、各地域の方々と日常的に情報交換するなど、交流が行われている。

6.　函館の運動の今日的状況と方向性

　1999年３月の市議会定例会に条例案を提出して以降、その後の議会で、市長に対しても、外国艦艇の入港、周辺事態法第９条による自治体協力などについての考え方を明らかにするべく質疑が行われてきているが、市長や市理事者は、国の見解も含めて、従来の見解を繰り返すにとどまっており、非核・平和条例について賛否の意思表示もしていない。議会勢力をみても、条例案に賛同するであろう議員のほうが少なく、可決制定は非常に厳しいと言わざるを得ない。当然のことかも知れないが、条例案が法理論上、完全なものであったとしても、可決制定されるかどうかは、市長・市理事者や議員の政治スタンスによるところが大きいのである。
　これまでも市議会定例会を迎えるたびに、条例案を提出するかどうか議論されてきた。
　先般も、次期定例会（９月）への対応が議論されたが、条例案を提出しても現状では否決される可能性が大きい中で、自らの運動の今後や他の地域での運動に与える影響を考えたとき、条例案の提出を急がず、当面、運動をさらに市民各層に広げることや、可決の可能性を高めるための下地が十分なものとなるような取り組みを行っていくべきではないかとの方向が出されている。

7.　まとめとして～戦争非協力の運動が全国各地で行われることを期待して

　すでに戦争非協力宣言などを行った単組もいくつかあると聞いているが、非核・平和条例制定運動を含め、港や空港を軍事目的に使用させない、周辺事態法による協力には応じないなどの戦争非協力運動が、もっと多くの地域に広がることを期待したい。
　各地域から非核・戦争非協力の声があがれば、国も考え方を変えざるを得なくなるはずであり、自治体も臆するることなくノーと言うための大きな力になるはずである。
　函館の運動について、国と地方の関係という視点も交えて述べてきたが、さらに言えば、この種の運動は、やはり自治労が地域で先頭に立ち、運動を牽引していくことを期待したい。非核・平和条例といった形にこだわる必要はないと思うが、市民の生命と安全を守るために、戦争に協力しないこと、そして地域から平和をつくることは、平和運動であると同時に地方自治確立運動に他ならない。

＜資料＞