多摩市の住民基本台帳の閲覧と個人情報保護制度
─ 住民基本台帳ネットワークシステムの問題点 ─

東京都本部／自治労多摩市職員組合

　近年、情報技術（Information Technology＝ＩＴ）の発展は目覚しいものがある。この情報技術の進展に伴い、社会システムの大きな変革が起きつつある。行政においても、情報技術を利用した効率化・高度化を図ろうとする取り組みが行われている。いわゆる、「電子政府」「電子市役所」といわれるものがこれにあたる。
　住民基本台帳法の改正に伴う住民基本台帳ネットワーク構想も、このようなＩＴ革命の一環の動きとして捉えられることができる。しかし、住民基本台帳ネットワーク構想の根底にあるのは、「国民総背番号制の実施」であり、このことを抜きにして、単純に「住民の利便性・効率性」という観点だけで住民基本台帳ネットワーク構想を議論し、判断することは大きな危険性を伴うのではないか。
　このレポートでは、多摩市における「住民台帳の閲覧の状況」および「個人情報保護条例の運用」を報告し、これらを踏まえて住民基本台帳ネットワーク構想に内在する問題点の明確化を図りたい。

1.　多摩市の住民基本台帳の閲覧

(１)　住民基本台帳の閲覧を巡る経過
　　多摩市においては、閲覧は住民基本台帳法第11条（住民基本台帳の閲覧）に基づき実施している。当初は、住民票そのものを閲覧に供していたが、住民基本台帳の破損・汚損を防止し、事務との競合を減らすことを目的として、昭和54年１月に閲覧用の住民基本台帳総覧簿を作成し、利用を開始した。翌、昭和55年２月に「住民基本台帳閲覧に関する事務要綱」を定めた。昭和57年７月には、住民基本台帳のオンライン化に先立ち、「住民基本台帳閲覧に関する事務要綱」を改定。昭和58年５月１日に住民基本台帳のオンライン処理へと移行した。平成４年４月１日に「多摩市住民基本台帳の閲覧に関する規則」を施行した。この規則の中で、住民基本台帳施行令第２条第３項各号に掲げる事項を記載した書類として、「住所・氏名・性別・生年月日」の４項目を閲覧に供する総覧簿に記載するものとして明確化を図っている。

(２)　閲覧の予約方法（資料１参照）
　　多摩市の閲覧制度では、閲覧できる人数は、予約方法にあるように１ヵ月を単位とし、原則として１事業所（または個人）１日２名までとしている。申請時には閲覧対象（地域、年齢、その他）の詳しい記載を求め、請求事由は具体的に記入させており、また、必要があれば請求事由についての詳しい説明を求めている。
　　さらに、閲覧により知り得た事項は、請求事由以外の使途に用いないことはもとより、「対象者」の基本的人権を尊重し、一切迷惑をかけない旨の誓約書を添付させるなど、個人情報の保護にも配慮をしている。
　　現在、多摩市での閲覧申請理由は以下のとおりとなっている。
　①　販売またはＰＲのためのダイレクトメール
　②　世論調査（官公署からの委託業者）
　③　賃貸住宅の居住調査
　④　アンケート調査、意識調査（民間）
　⑤　地区委員会や管理組合からの成人、敬老、就学などのお祝い
　⑥　国、地方公共団体の職員からの請求

(３)　多摩市での閲覧制限
　　多摩市では、以下の場合について閲覧制限を設けている。
　①　事務の執行に支障があると認められるとき
　　　住民の異動が多い３～５月上旬及び年末年始を閲覧禁止期間としている。
　②　請求が不当な目的によることが明らかなとき、また閲覧により知り得た事項を不当な目的に使用される恐れがあるとき
　③　閲覧者が以下に定める遵守事項を守らなかったとき
　　ⅰ　総覧簿は、指定された場所で１冊ずつ丁寧に使用すること
　　ⅱ　適正な執務環境を保全するため、言動等に留意すること
　　ⅲ　閲覧に従事する者以外の者を同伴して入室しないこと
　　ⅳ　複写機等を使用して総覧簿を複写し、また転写しないこと
　　ⅴ　鉛筆またはシャープペンシル以外の筆記用具を使用しないこと
　　ⅵ　総覧簿の上で筆記しないこと
　　ⅶ　閲覧中喫煙または飲食をしないこと
　　ⅷ　閲覧が終了したときは直ちに係員に連絡すること
　　ⅸ　その他係員の指示に従うこと
　なお、多摩市では特定の個人を探すような住民基本台帳の閲覧には応じていない。
　住民基本台帳法では、何人も住民票の写しを交付請求できるとしている。また、住民基本台帳の閲覧も同様である。しかし、住民票の写しの請求は、個人を特定でき第三者からの請求には正当な理由が必要となる。個人を特定することは、住所氏名が一致しなければならないが、閲覧することにより同姓同名の他人と間違える危険性がある。さらに、住所が特定されない場合、該当者が見つかるまで関係のない人も閲覧することとなる。以上の事由を考慮し、個人のプライバシーを守る観点から、多摩市では特定の個人を探すような住民基本台帳の閲覧には応じていない。

2.　多摩市個人保護条例

(１)　個人情報保護条例制定・施行までの経過と特徴
　　多摩市個人情報保護条例制定・施行までは、概ね３年程度かかっている。多摩市の個人情報保護条例に関しては、ある意味、一般的な内容であると考えられる。ただし、個人情報保護制度は上位法がないため、同じような条例であっても各市の運用により大きな違いが出てくると思われ、運用面で限って言えば、個人情報保護条例が制定されている各市とも苦労しているものと思われる。多摩市の個人情報保護制度に関し、制度として特徴的な点というのは特段にはないが、運用上の特徴は次の点が挙げられる。
　①　個人情報を取り扱う業務の委託に関する基準作成
　　　「個人情報を取り扱う業務の委託に関する基準」に関しては、各市とも作成されているものと思われるが、多摩市においてはさらに一歩踏み込み、業務委託契約の際に「個人情報取扱特記事項」を作成した。（資料２）この中で、受託者が個人情報取扱特記事項に違反した場合には、契約の解除及び損害賠償の請求ができることを明確にしている。
　②　個人情報保護審査会・個人情報保護運営審議会委員の構成
　　　上記の審査会・審議会の委員は市長が委嘱しているが、これらの委員の構成として、可能な限り市民公募委員が半数以上となるようにし、市民感覚と乖離することを極力避けるような配慮がなされている。
　③　教育委員会に対する指導要録の全面開示（12年度）
　　　教育委員会に対する指導要録の開示請求に対しては、全国的には指導要録中「特記事項欄」を一部非開示としている自治体が多い中で、これを全面開示としたことは、画期的なことであり評価できるものと考えている。

(２)　個人情報保護条例の今後の課題
　　多摩市の個人情報保護条例は施行されて漸く１年を過ぎようとしているところであり、個人情報をより広く捉え改善を続けているところである。このような中で、今後の課題として次のような点が挙げられている。
　①　高度情報化社会の進展への対応問題
　　　情報技術の向上、ネット社会の進展等による情報流通の複雑化やスピード化は、行政における情報化の推進や行政の効率化・高度化に大きなメリットをもたらすことになる。しかし、このことは同時に情報の漏洩、安易な情報の提供等にもつながりかねないという問題をもはらんでいる。情報セキュリティ対策の向上や職員のモラルの向上等を図ることは言うまでもないが、ある対策が取られれば新たな問題が発生することとなるという側面があることも否めない。
　　　行政の効率化・高度化を進めることは必要なことではあるが、どこまで便利にし、どこからは市民のプライバシー保護のために「あきらめるか」を選択していくこととなる。
　　　住民基本台帳法の一部改正による全国的なネットワーク構築が、今後進められていくが、一方で地方分権が推進され、各市町村の自己決定権が拡大されていく中で、多摩市においても個人情報をどのように取り扱うかについての基本的な考え方を市民に明確にしていく必要がある。
　②　職員意識の問題
　　ⅰ　例えば、税関連の部署のように個人情報に対して従前から非常に敏感な部署もあれば、逆に業務の性質上これまではあまり重要視してこなかったと思われる部署もある。また、職員の個人的な経験や感覚等による差もある。
　　　　個人情報保護条例制定時における一連の経過の中で、個人情報保護にかかる職員意識の向上が図られてきたが、高度情報化社会の進展にも対応しつつ、今後ともこれを継続し、さらに向上を図る中で全体的なレベルアップを図っていく必要性がある。そのためにも、職員研修を継続的に行い、また、その充実に努める必要がある。
　　ⅱ　公務員である限り、市民のプライバシー保護を最優先として職務にあたることは当然の義務と言える。しかし、問題のひとつは、その意識に個人差があるということだ。例えば、人前で年齢を言うことに抵抗を感じる人もいれば、特に気にならない人もいる。これは、個人情報の主体としての市民にとっての個人差だけでなく、個人情報を取り扱う職員の個人差としても表れる。言葉に語弊があるが、プライバシーに関して非常に鈍感な職員の対応は、これに非常に敏感な市民にとっては理解できない場合が多い。
　　　　このことは、個人情報保護制度の中だけで解決するには困難な問題ではあるが、職員の人権意識とも関連して日々の職務の中で問われてくるものだろう。
　③　個人情報管理の問題
　　　個人情報は、紙の文書のみならずフロッピーディスクやその他の磁気記録として保有されている。条例では、「個人情報は適正に管理する。」と規定されているが、何をもってして「適正な管理」なのか等の統一的な基準は未だ定められていない。現状としては、個人情報が記録された文書やフロッピーディスクの管理にあたっては、鍵の掛かるロッカー等への収納等の配慮がされている。これを文書管理システムの一環として明確に位置付け、着実に実行していく必要がある。
　　　特に、職員が個人的に使用するフロッピーディスクに市民の個人情報が記録されている場合の管理実態については、自席の引出し等に無造作にしまわれている場合が多いだろう。そもそも何が入っているかも分からないフロッピーディスクも多量にあるものと考えられる。フロッピーディスクには、多量の情報が記録されており、これを持ち去ることも簡単である。こうした点からも、個人情報の問題を文書管理システムの重要なポイントとして踏まえ、検討しなければならない。また、このような取り組みは職員意識の更なる向上にもつながることが期待できる。
　④　個人情報保護制度と情報公開制度との関連
　　　これまで、個人情報保護制度は行政が内部で蓄積した情報及び職務上知り得た個人情報を如何に漏洩しないかについて留意され、運用されてきた。しかし、現在では情報技術の進展に伴い、行政内部で蓄積された情報を利用した行政の効率化・高度化に向けての流れは避けようがなくなってきている。もちろん、行政内部のシステムとはいえ適正に運用されているか、職務で必要な程度以上の個人情報が提供されていないか等は、個人情報保護審査会や個人情報保護運営審議会で厳正にチェックされなければならない。
　　　個人情報については個人情報保護制度における情報のガードと併せ、各個人の情報は各自が管理（コントロール）できるようにすることが、本来の姿ではないだろうか。この意味で各個人が自分の情報がどのように使用されているか、あるいは、どのような企業（個人）が自分の情報にアクセスしたのか等が、的確に把握できるシステムの構築が必要であり、情報公開制度の充実が急務となっている。
　　　つまり、個人情報保護制度と情報公開制度は車の両輪のような関係であり、情報公開制度の強化・充実が個人情報保護制度の充実にもつながってくる。多摩市においても、住民基本台帳の閲覧実績の蓄積や種々の個人情報へのアクセスの記録を厳密に行い、蓄積していくことに努力を払っていく必要がある。我々としても、このことについて積極的に提案していくべきである。

3.　住民基本台帳法改正による住民基本台帳ネットワークの問題点

　住民基本台帳ネットワークシステムが構築された場合、行政の効率化や住民サービスの向上に寄与することは否定できない。しかし、住民基本台帳ネットワークシステムの根底にあるのは「国民総背番号制」にあるのではないかという疑念は払拭できない。また、多摩市の住民基本台帳の閲覧状況や、個人情報保護制度を踏まえて住民基本台帳ネットワークシステムを眺めたとき、いくつかの疑問点も生じる。以下に問題点を提起したい。
　①　住民（国民）のコンセンサスの問題
　　　そもそも、住民基本台帳法の改正時にどのような住民（国民）のコンセンサスを取ったのだと言うのか。住民の利便性や行政の効率化を錦の御旗に立て、法改正をしてしまったのではないかという感が強い。また、そうではないとしても住民基本台帳関連以外の業務に利用する可能性があるということについて、きちんとした説明がなされてきたわけではない。国としても、今後、他の業務に活用する場合には住民（国民）のコンセンサスの元で行うとしてはいるが、どのような手法で行うかは明確になっていない。他の業務に活用する場合には、広く、そして多くの住民（国民）の意見が反映されるようなシステム作りがなされるよう、今後監視していく必要がある。特に、納税者番号制度等への活用には慎重に取り組んでいく必要がある。
　②　個人情報保護制度との関連
　　　国においては、４情報（住所・氏名・生年月日・性別）は特に秘密とされるべき情報ではないという意識が強いようである。プライバシーに関しては個人さまざまな意識があり、これを受けて、多摩市ではこれら４情報についても個人情報としての位置づけを行っている。したがって、４情報の提供に関しても個人情報保護制度に適用されるというのが多摩市の基本的スタンスである。また、多摩市の個人情報保護制度の項でも述べたが、本来、個人情報保護に関しては各個人（各住民）が各々の情報をコントロールできるようにしなければならず、個人情報保護制度と情報公開制度は車の両輪であることが明確に意識されなければならない。
　　　これら両制度に対する国の姿勢は、十分なものがあるとは言い難いというのが現状ではないか。このような中で、住民基本台帳ネットワークシステムが先行していくのは非常に危険なことであろう。自分の情報に誰がアクセスしたのかが把握できない場合、知らない間に犯罪捜査に自分の情報が利用されていたという事態が起こりうる。各個人の情報がどのように利用されているのかチェックできるシステムが構築されるよう、強く要請していく必要がある。さらに、都道府県や国に各地方公共団体の個人情報保護制度における審査会や審議会の意見が反映されるようなシステム作りも必要である。
　③　住民基本台帳ネットワークシステム関連
　　　住民基本台帳に蓄積されている住民情報自体は、本来、基礎自治体としての各地方公共団体が責任を持って管理すべきなのではないか。この意味で、都道府県センターや全国センターの運用についても、各地方公共団体が参加し、監視できるような体制が必要なのではないか。
　④　財政面に関する問題
　　　住民基本台帳ネットワークシステムを構築する場合、各地方公共団体においては、住民コードをふり直す必要があるのは言うまでもない。この場合、データベースそのものを再構築する必要が出てくる場合があり、それにはかなりの費用が必要となることが想定される。また、電算機そのものを入れ替える必要が生じる場合もある。このような費用に対して国はどのような支援をするのか現状でははっきりしない。各地方公共団体の負担とならないよう国に要請をしていく必要がある。
　⑤　セキュリティの問題
　　　住民基本台帳ネットワークシステムでは、各地方公共団体と都道府県及び全国センターを専用回線で結ぶとしている。セキュリティ上、問題がないように見えるが各地方公共団体にとっては、ハッカー等に侵入される危険性が増大する。これを防ぐには、多大な費用がかかることから、この費用に対しても国に負担を求めていく必要がある。
　その他、住民基本台帳ネットワークシステムを構築する場合にはさまざまな問題が生じるものと予想されるが、今後も詳細を点検する必要があるものと考えている。